政策制度保障机制

政策制度是都市圈协同发展的重要保障。一套适用于都市圈范围的良好的政策制度可以有效地保证都市圈经济主体在公平的环境下从事经济活动。而政府对都市圈政策方面的倾斜，可以是集中资源、财力等举措，以期推动都市圈协同发展更上一个台阶。因此，在都市圈协同发展阶段，合适的政策制度有利于都市圈协同发展向纵深推进，提升都市圈协同发展水平。

一、土她政策保障机理

土地既是一种特殊的重要资源，也是一种基础性资源。土地数量的有限性、位置的固定性表明土地有其差异性。在我国经济还未真正从要素驱动转向创新驱动的发展阶段，土地资源的数量和结构对区域发展影响较大。当前，尽管土地的开发强度在不断提升、土地利用效率也在不断提高，但城市的扩张、工业的发展等对土地需求越来越大，土地越来越成为区域经济发展的重要调控手段之一。特别地，在我国保持18亿亩耕地的红线的大框架之下，建设用地的规模与大小对区域作用越发突出。从都市圈层面来看，由于用地指标是以行政区划为单元进行合理分配的，对于都市圈的各行政主体而言，用一平方相当于少一平方。因此，都市圈内的行政主体对项目用地管控比较严格，合理的土地政策可以对都市圈的行政主体在都市圈项目安排上发挥影响。进入都市圈协同发展阶段后，需要土地政策予以重点关注的问题主要包括：一是在都市圈实施一批跨行政主体项目时，由于这些项目是跨行政主体的，涉及占用相关行政主体用地指标问题，如果双方协商可以解决，对推动项目的实施比较有利。相反，如果各自协商不一致，就会导致项目落地实施比较困难。在这样的形势下，就需要土地政策支持。二是对于一些对都市圈发展有重大作用的公益性项目土地指标占用问题。一些公益性项目，由于没有产出，对都市圈行政主体而言有种“得不偿失”的感觉，其就会在项目的落地实施上发挥相反作用。在这样的情况下，也需要土地政策的倾斜支持。上面两个因素需要发挥土地政策对都市圈协同发展的影响。一方面，省级层面要强化对都市圈协同发展用地政策的影响，对于一些跨行政区划的重大项目，用地指标可以由省级层面予以解决，不占用地方用地指标。另一方面，对于在都市圈内的重大项目，可以试点优先列入省级重点项目库，争取省级用地指标等。另外，土地政策的制定，也要充分考虑到市场的供应机制、竞争机制和价格机制，探索建立统一的土地市场体系，促进土地资源流动，提升土地市场的配置效率。

二、财政政策保障机理

区域的发展离不开资金的支持，财政政策在都市圈协同发展阶段对区域的开发有着重要影响。从都市圈来看，经济发展水平好的地区，相应的地方财政实力就比较突出，在都市圈的建设方面的投入也比较大，对都市圈的发展作用力也比较强。而那些经济发展水平低的地区，地方财政实力比较薄弱，在都市圈建设方面的投入力度将会相应减少。从都市圈协同发展角度看，财政政策需要特别关注以下几方面的问题：一是都市圈跨行政区划项目融资问题。作为跨行政区域的项目，如城际铁路、公路等基础设施项目，对于不同行政主体而言，如何投资，投资比例多少成为双方需要集体协商解决的重要问题，也是财政政策需要着力解决的问题。二是都市圈内财政转移支付问题。由于生态环境条件、经济发展基础等的差异，对于一些对都市圈生态环境影响比较大的地区，在重视其发展的同时，特别需要发挥财政政策区域转移支付的作用，以利于这些地区的发展。财政转移支付的总量如何确定，由哪个行政主体推动财政转移支付等都是需要财政政策方面的创新突破解决的。三是税收的收缴比例问题。税收作为地方财政收入的主要来源之一，对地方财政的贡献度非常大。一些地方为发展经济，纷纷对引进企业在税收方面进行优惠。从优惠的地区看，目前的税收优惠主要集在经济特区、经济技术开发区、高新区、工业园等。对于都市圈层面的税收优惠政策还没有明确，这也使得都市圈发展受到一定的影响。因此，在都市圈协同发展阶段，制定哪些税收优惠政策、在哪些区域开展税收优惠政策等，都需要创新财政政策。四是如何引导社会资本参与都市圈协同发展的问题。在当前地方以土地财政为主导的财政体制下，随着国家对土地调控越来越紧，地方财政收入越来越窄，特别需要创新资金来源途径，扩大政府的可用资金。而地方财政可用资金虽少，但社会资金充裕，如何引导社会资本参与都市圈协同发展建设，充分调动社会资本是今后重要的资金拓展渠道。如何引导社会资本参与都市圈协同发展，哪些项目可以让社会资本参与，政府与社会合作模式如何等，都需要发挥财政政策的作用，通过财政政策的引导，实现社会资本有效注入都市圈的发展当中去。因此，从上面几个问题出发，需要加强财政政策的制定，推动都市圈协同发展。一方面，财政政策创新要更多地倾向于如何破解都市圈跨行政区划的资金来源问题，通过财政引导，让政府投资投入到最有利的领域和区域中去。另一方面，财政政策要关注社会资本的引入问题，制定相应的政策，有效引导社会资本参与都市圈协同发展过程，弥补政府资金不足的问题。同时，政府之间要也在税收优惠等方面达成共识，减少在税收方面的恶性竞争，推动都市圈协同发展。

三、人才政策保障机理

在科技进步不断加速的今天，人才已然成为区域竞争力的重要组成部分，区域人才资源的数量和质量在很大程度上决定了区域的整体影响力。对都市圈而言，随着都市圈进入协同发展阶段，都市圈经济面临着转型升级的压力，迫切需要科技创新来驱动经济转型。而科技创新的动力来自于知识，知识的载体是人才，人才政策的好坏对都市圈协同发展阶段能否集聚一批优秀人才至关重要。从都市圈协同发展阶段看，人才政策需要着力解决以下几方面的问题：一是人力资源如何更优质地在都市圈内均衡配置。由于都市圈在人才培养、工资待遇、社会保障、居住生活环境等方面存在很大的差异，区域人才资源分布不均，人才队伍结构性矛盾比较突出。中心城市由于经济发展水平高，居住生活条件有优势，对人才的吸引力相对较强，而一些偏远地区，对人才吸引力比较弱。因此，如何更好地发挥人才政策对人才的引导作用，减弱人才在地区的极化效应至关重要。二是人才体制壁垒如何打破的问题。因都市圈内不同城市功能定位不同，区域内分工与合作机制还未完全建立，人才资源跨地区的自由流动受到限制。以京津冀都市圈为例，由于人才流动机制的限制，如户籍制度、工资福利、社会保障和子女就学等因素，特别是户籍制度限定人口规模的做法，制约了人才在京津冀都市圈内的自由流动，因此要制定超越行政区划限制的人才政策，合理确定适合都市圈人才自由流动的政策，推动人才在都市圈内的自由流动。三是人才政策的针对性问题。可以说当前各级政府都将人才视为重要的战略资源，在人才引进、人才配套环境建设等方面下足了功夫，出台了许多的政策加快人才的引进。但从都市圈协同发展角度看，由于政府在引进哪些人才，这些人才需要什么样的环境，政府能够提供什么样的服务等方面还不明晰，导致其在人才引进上存在盲目性，认为高端、高层次人才就是重点，政策的制定也过于倾向于高端、高层次人才，一些引进的人才很难与地方政府的产业发展相结合，一定程度上这是对政策资源的浪费。基于以上分析，可以看出，人才政策已经成为决定都市圈协同发展提升的重要保障之一，必须将科学合理的人才政策制定摆在都市圈协同发展的重要位置。首先，人才政策的制定要充分考虑都市圈不同城市的发展条件，按照各取所需的原则，力争出台一些适合各类人才在不同城市流动的政策，推动人才在都市圈的合理配置。其次，人才政策也要充分考虑不同城市发展环境，要逐步统一区域内人才培养、人才流动和人才引进政策，在人才评价、户籍管理、资格认定等方面互通互容，不断消除之间差异和壁垒。最后，也要科学制定人才引进与培养相结合的制度，在培养的基础上，引进与区域产业发展、企业发展需要相适应的不同层次人才。