关于政府的起源，霍布斯与洛克都将其与国家起源问题相混合，并没有进行区分。霍布斯认为，所谓国家就是按照契约联合在一个人格里的人群。而洛克的《政府论》中所论及的立法、行政、对外权力的分割与制衡等政府问题与国家问题无论从概念界定还是具体论证上都没有实质的区别。在他们看来，政府即国家，国家产生于契约行为，政府也遵循同样的规律。
卢梭明确指出，如果像有学者认为的，创设政府的行为是人民与首领所签订的一项契约，那么，此契约必然规定用以约束签约双方的硬性条件，即一方有发号施令的义务，而另一方有服从的义务。卢梭认为，这是极其奇怪的缔约方式，是无论如何站不住脚的。究其原因有三:其一，如果主权者在自身头上又增加一个在上者，那么，他的最高权威性就将遭遇挑战与威胁，对已经是最高权威的主权者加以限制，这种论调是荒谬而自相矛盾的。其二，人民与某人之间签订契约仅仅是一项个别行为，它既无法上升为国家法律，也非来自主权者的意志，因而，其合法性必然引发质疑。其三，订立契约的内容违背了政治状态。卢梭形象地做出了比喻，认为这种契约就仿佛是一个人对另一个人说，我把我的全部所有都给你，条件是随便你愿意给我多少回报都可以。显然，没有任何签约一方会同意如此条件。
综合以上三种理由，卢梭得出重要结论:政府的创制绝不是一项契约。在他的思想观念中，一个国家只能存在一种契约，即结合的契约，这个契约对于其他形式的契约是抗拒或排斥的。民众无法想像任何另一个公共契约不会对最初的契约产生破坏力。换言之，人民订立契约形成的是国家，是主权者，而非政府。人民作为参与订立契约的集合体，他们订立契约只是形成了一个道德和人格的共同体，当处于主动状态时就是主权者，当处于被动状态时就是国家。在通常意义上，人们往往认为所谓的政府乃是管理与行使国家主权的机关，不必要对二者进行严格区分。但在卢梭看来，国家不仅仅是一种控制机制，它更应是“社会国家”，社会性是其精神实质，而政府却只能是由于主权者而存在的，“是那个包括政府本身在内的大型政治共同体的小型化，是被赋予一定能力的一个道德人格……为了使政府共同体能具有一种真正生存，能具有一种与国家共同体截然有别的真正生命，为了使它的全部成员都能共同协作并能适应于创建政府的目的;它就必须有一个单独的‘我’，有一种为它的全体成员所共有的感情，有一种力量，有一种要求自我保存的固有意志。”［32］在大多数人的心中，会经常将政府与主权者混淆，其实究其根本，政府的角色仅仅是主权者命令的执行人。政府的执政者接受的是人民的委托，是在以主权者的名义行使主权者委托给他们的权力。既然是委托，这种权力就不应当是无限的，它可以被限制、改变甚至收回。卢梭所给出的政府涵义非常明确，他将行政权力的合法、合理运用称之为政府行政，那么，推及具体的个人或团体，则可以称之为君主或行政官。他把政府定性为主权者的执行人，是臣民与主权者之间所建立的一个桥梁性质的中间体，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。政府的中介作用是如此之重要，如果没有政府，公意就不能执行，法律也就失去了应有的依托。
卢梭对政府与国家的区分体现了其思想的独特性:主权者的一切行为都是法律，他不能同时兼有行政权，而行政权的行使则仅仅是个别的行动，所以国家必须另设政府。人民通过订立契约产生的共同体既具有符号性的精神层面的特性，又需要物质的载体——行政机构来实现其具体职能。应该说，这一区分将政府从并不醒目的后台推至前台，凸显了政府的重要性。国家是有序社会，要保存国家，必须注意监督政府，防止政府代替国家。卢梭之所以要选取政府作为自己的政治理论切入点，既出于完善其公意学说的考虑，同时也揭示了他对政府之重要地位的无比关切。可以说，将“国家”与“政府”加以区分，卢梭由此开启了两种民主，也就是作为形式民主的政治政府和作为实质民主的社会国家的理论纷争。当时的法国，孟德斯鸠(Montesquieu，1689－1755)的思想显赫一时，他从政府形式角度即三权分立来论证政治民主，论证法的精神，而卢梭从与之对立的社会国家民主维度出发，对孟德斯鸠的政府思想进行了驳斥。正如马斯泰内罗所说，“思想史家总是力图搞清某位政论家的政治思想的真正含义……在以孟德斯鸠的《论法的精神》为参照物的那些人看来，民主可以只是一种政府的政治制度;在以卢梭的《社会契约论》为参照物的那些人看来，民主则应该包括国家的社会内容。这两种解释只能导致本质上不同的解决方案。第一种解决方案是从孟德斯鸠所坚持的人与政府的政治关系出发，第二种方案是从卢梭所坚持的人与国家的社会关系出发。《论法的精神》的政治民主与《社会契约论》的社会民主是不同的。这种在‘政治政府’与‘社会国家’之间的抉择，自1762年之后便成为政治辩论的中心。”［33］施特劳斯对此也做出了如下评论:“公意只表达了人们要做什么事的欲望。做此事的压力也是必然的，这种必然性引出了立法机关和行政机关、主权者和政府间的区别。既然主权者只能合法地制定关于一般对象的法律，法律之应用于具体行为和个人便不属于它的权限，而属于政府。政府从公意那接受指导并使用它的权威按照主权者的意图决断公民的行为。它介于主权者和公民之间，因而完全是派生性的。这个区别在卢梭那是很新颖的，它标志着他和其先驱者，尤其是古典政治学家的决裂。它预示了今天至为重要的国家和社会的区别。”［34］
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