统一货币区的视角

中国经济当前的状况与欧元区有很多相似之处，如果处理不当，中国经济也将面临欧洲化的风险。中国因为是统一的国家，事实上形成了一个统一的货币区，但同时，由于严重的市场分割和劳动力不自由流动，中国省之间的人均GDP差距巨大。人民币的汇率实际上反映的是全国的平均劳动生产率，这样的汇率相对于内陆地区的劳动生产率来说是偏高的。这样，内陆地区相对来说劳动生产率较低，缺乏出口竞争力，再加上地理劣势形成的更高的运输和贸易成本，出口困难会更为严重。经济总量决定了地方政府的财力，但出口能力受限则制约了地方政府财力的增长，而本地居民却需要政府的财力支出来提供社会保障、公共服务和基础设施建设。

在当前中央与地方财政体制下，地方政府预算内财政收入有限，需要依靠来自中央政府的财政转移支付和地方自己的卖地收入来弥补财政缺口，当这些仍不够弥补支出时，地方政府便只能通过银行贷款、债券、信托等多种借债方式来融资。在中国，地方政府官员有强烈的动机扩张本地的财政支出，通过发展经济来增加本地可控的经济资源，同时获得更多的升迁机会，而地方政府借的债务却是由未来的政府偿还的。即使未来地方政府的债务还不了，当前借债的地方政府官员也会预期上级政府（直至中央政府）将承担无限责任，这就形成了中国特色的地方政府借债的“道德风险”。面临地方政府的财政扩张倾向，中央给地方的转移支付可以实现地方财政的收支平衡，但实际情况是，由于中央担心地方乱要钱，于是会要求地方政府为中央转移支付支持的项目（专项转移支付）进行配套。一些欠发达地区又没有足够的配套能力，这会进一步加强地方政府借债的动机。地方政府债务在2009年以后增长很快，与地方政府需要配套4万亿支出计划有关（龚强、王俊、贾坤，2011）。我们用图10.1来总结地方政府债务形成的机制，在这些机制的共同作用下，形成了规模越来越大的地方政府债务。

图10.1　中国地方政府债务的形成机制

在本质上，中国地方政府债务形成的基本条件与欧洲主权债务是一样的，都是劳动力尚未自由流动与货币已经统一之间的矛盾。尽管中国已经作为共同货币区，在全国范围内使用统一的货币，实施相同的货币政策，但中国却并不满足组成共同货币区的条件（BystrÖm et al.，2005；宋旺、钟正生，2006）。中国各地区之间由于经济发展水平、产业结构等都有较大不同，这使得各地区容易面临不对称的宏观冲击。当金融危机来临时，各地区为了稳定增长和就业，纷纷实施大规模的财政刺激计划，这导致了地方政府债务的迅速增加。与此同时，由于全国实行统一的货币政策，对陷入债务危机的地方而言也不能通过汇率贬值进而增加出口的方式来复苏经济。^[7]再加上当前劳动力由于户籍制度限制而不能自由流动，这就使得中国在面临不对称宏观冲击时缺乏相应的调整机制。中国作为一个统一的国家，货币的统一是一个给定的前提条件，因此，在未来，要走出“中国经济欧洲化”的困境，就只能通过劳动力的自由流动来缩小地区之间的劳动生产率差距。当劳动力从地理处于劣势的地区流出的时候，欠发达地区所面临的社会保障和公共服务支出压力将减少。同时，其生产结构可以转变为以服务于国内需求为主的产业（如农业、旅游、矿产），在这些产业上，欠发达地方具有比较优势，而且以内需为主，从而可以摆脱汇率对本地经济出口能力的制约。劳动力的自由流动最终将弥合地区之间的人均GDP和人均收入差距，实现区域之间的协调发展。

在上述逻辑下，一个关键的实证研究课题是，中央向地方的转移支付与地方政府债务之间的关系。可能性之一是，如果能够得到来自于中央的财政转移支付，那么，地方政府有钱花了，就会减少债务融资的冲动。可能性之二是，如果存在“道德风险”，地方政府得到来自中央的转移支付越多，越是会期望中央在未来代为偿还债务，这时，转移支付和政府债务就将是正相关的。在中国地方政府官员当前的任期制下，地方政府官员只会关注短期目标，债务融资后产生的投资本身就是短期的GDP增长，而这些投资的效率和地方政府未来的偿债能力却被严重的忽视了。这样，在中国体制之下，地方政府债务融资中的“道德风险”就被放大了。究竟在实际上转移支付与地方债务两者的关系是正还是负，让我们通过数据来回答。