我国水下文化遗产保护法的完善

完善水下文化遗产保护的法律制度，是有效推进水下文化遗产保护的前提。完善中国水下文化遗产保护立法的基本思路应以《水下文化遗产保护公约》为出发点，结合各国的立法趋势，分析中国水下文化遗产保护立法的成效与不足，提出完善中国水下文化遗产保护立法的对策。

（一）中国应考虑加入《水下文化遗产保护公约》

首先，我国水下文化遗产保护的形势非常严峻。沿海地区盗捞活动日益猖獗，国际的“海上大盗”也频频对我国水下的文化遗产进行破坏，或者在其他国家水域发掘来源于我国的水下文化遗产。对此，仅凭一国之力很难应对这种跨国盗捞的行为。而公约提供的国际合作平台以及较为完善的法律体制，比如赋予沿海国对领海之外水域水下文化遗产的管辖等，都为有效打击破坏水下文化遗产的行为提供了良好的应对措施。

其次，长期以来，由于资金、技术和人员的匮乏，我国水下文化遗产保护工作困难重重。欧盟通过MOSS项目、利用国际合作帮助芬兰博物馆走出困境的先例，很值得我国借鉴。另外，公约为水下文化遗产保护提供的完善的国际合作体制，也将推动水下文化遗产保护事业的发展，尤其是开发、维护技术和相关人员的优化。

第三，沿海地区人们保护水下文化遗产的意识也有待通过国际合作进一步提高。对于水下文化遗产保护工作而言，群众的自觉实施将大大降低政策和法律实施的成本，同时从根本上遏制非法盗捞的活动。为此，除法律与技术层面的外在制度完善之外，我国水下文化遗产保护还需要利用公约提供的教育与培训机制，提高国民的文化遗产保护意识，同时借鉴其他国家的先进管理经验和管理体制、有效推动水下文化遗产保护。

第四，建构完善的文化遗产保护机制，需要进一步加强水下文化遗产的国际合作。在此，陆上文化遗产的保护通过可执行的国际公约取得的显著成果，非常值得水下文化遗产保护工作的借鉴。由于所在地理位置的特殊性，水下文化遗产保护更需要资金、人员和技术的国际合作，更需要惩治打击的国际合作，由此推进公约的生效进程就成了当务之急。

此外，我国作为水下文化遗产大国，在多年的水下文化遗产保护工作中已经积累了很多经验。在公约的制定和推行过程中，我国政府也一直积极参与，并且是为数不多的具有单独保护水下文化遗产立法的国家之一。在此，我国已初步具备加入公约的制度环境，接下来是要如何进一步结合公约规定完善国内立法的问题。而经过多年的发展，我国在水下文化遗产保护领域已经培养了一批专家和学者，他们的积极参与，将使水下文化遗产保护公约与我国立法和制度结合得更为紧密。另外，我国在海洋资源开发的领域中已经积累了丰富的有关海洋环境、渔业开发等方面的国际和区际合作经验。这些为我国在沿海领域利用公约提供的国际制度开展水下文化遗产保护工作奠定了良好的基础。我国有关水下文化遗产保护的立法，在基本原则和具体实施制度上同公约规定有许多相近或相似之处，比如发现与及时报告制度。这为将来批准和加入公约做好了制度环境的准备。同时，国家文物局、国家海洋局、外交部条法司、交通部救助打捞局等相关利益部门也在积极协调，在制度、人员、资金层面协商，争取早日通过公约，更好地保护我国水下文化遗产。

当然，中国政府在申请加入《水下文化遗产保护公约》的同时，也应当积极参与水下文化遗产保护的国际立法。

（二）中国应积极修改完善国内立法

中国的水下文化遗产法律制度存在着一些缺陷，亟待完善。这些完善措施主要有以下四点。

第一，加大水下文化遗产保护政策与法律的宣传力度，在修订《中国人民共和国文物保护法》时，应明确任何单位或个人发现水下文化遗产时，应维持现场完整，立即报告主管机关，同时上缴已经打捞上来的文物。另外，政府机关对报告者应给予奖励，以鼓励发现者自觉及时地报告所发现的水下文化遗产。

第二，我国应在立法中明确“就地保护原则”。我国的文物保护法应在立法的总则中对该原则加以规定，将就地保护作为文物保护的首选方案。同时，应对如何执行该原则做出具体的法律设计。如文物行政机关对实行就地保护的水下遗址进行进一步的检查，同时对那些面临紧急危险的遗产可以进行抢救性发掘。

第三，对于水下文化遗产的发掘可以在严格限定的条件下引入一定的私人力量介入。国家要对批准参与打捞的私人主体进行严格的审查，要符合国家规定的资质要求。对私人参与打捞的过程，政府机关要进行全程的监督。

第四，《水下文化遗产保护公约》新增加的沿海国对毗连区、专属经济区和大陆架中水下文化遗产管辖权问题，对我国这样的水下文化遗产大国而言，具有积极意义。我国在立法中应予明确，并应在立法中明确“国际合作原则”。

当然，在我国《水下文物保护管理条例》中，也存在着一些符合中国国情、且在某种程度上优越于《水下文化遗产保护公约》的规定。这些是需要在将来的立法中加以完善和继承的，比如关于水下文化遗产发现的及时报告制度。我国条例规定如果有任何单位或个人发现“遗存于中国内水、领海内的一切起源于中国的、起源国不明的和起源于外国的文物；或是遗存于中国领海以外依照中国法律有中国管辖的其他海域内的起源于中国的和起源国不明的文物”都应当及时报告国家文物局或地方文物行政管理部门，已经打捞出水的，要及时提供给国家文物局或地方文物行政管理部门辨认、鉴定。对发现水下文化遗产报告义务的规定，我国条例以“及时”的措辞强调了报告的时间合理性，相较于《水下文化遗产保护公约》的报告义务更为明确。只是对于“及时”的期限限定，应该根据不同水域中的文化遗产而加以区分，因为它所在的自然条件会影响到报告的时间。此外，《中国人民共和国水下文物保护管理条例》还有一些规定是公约未涉及的，也是在保护水下文化遗产工作中需要加以明确的。一方面是明确了水下文化遗产的所有权。在条例第二条规定：遗存于中国内水、领海内的一切起源于中国的、起源国不明的和起源于外国的文物；遗存于中国领海以外依照中国法律由中国管辖的其他海域内的起源于中国的和起源国不明的文物，都属于国家所有，国家对其行使管辖权。对此，联合国教科文组织在公约草案中曾试图加以规定，但最终因为各国国内法对所有权的取得、放弃等相关规定差异太大而放弃。只是以“为了人类的利益”的措辞，来落实各国通过国际协作保护水下文化遗产的制度。我国条例的这项规定，实际上也是为有效保护水下文化遗产而做出的。与公约并没有冲突，因为公约对此是空白的界定方式，留待由各国以国内法的形式加以补充。另一方面，我国条例明确了水下文化遗产的发掘必须经过审批，不得私自进行。同时，特别要求外国国家、国际组织、外国法人或自然人在中国管辖水域进行水下文物发掘，必须与中国合作进行，并要经过国务院的特别许可。这既是保护本国水下文化遗产权益的客观要求，也是维护国家主权与安全的必要手段。因为位于水下的文化遗产，往往关系到国家的海上军事布局与海底资源分布，对国家经济安全意义重大。

综上，结合目前水下文化遗产保护的迫切形势，我国水下文化遗产保护的相关立法急需完善。具体而言，需要以保护中国水下文化遗产为根本出发点，以《水下文化遗产保护公约》的基本精神和原则为指引，借鉴其他国家的先进立法，结合中国水下文化遗产的实际情况，建构具有中国特色的水下文化遗产法律保护体系。