地方与中央的利益关系

地方与国家的关系问题也就是地方与中央的问题。国内许多学者从利益视角来分析中央与地方的关系，谢庆奎认为，“中央与地方的关系是建立在一定利益基础上的国家利益与地方利益之间的一种利益关系”^[2]；辛向阳认为，“中央与地方关系的实质就是以一定利益为基础并体现某种利益关系的占统治地位的阶级内部的一种关系和权力的结构关系”^[3]；林尚立认为，无论中央与地方的形式如何，任何国家的中央与地方的关系实质上是国家利益与地方利益之间的关系^[4]；杨小云认为，“中央与地方关系的实质是一个社会法定的社会公共利益的分配关系”^[5]。根据以上学者的观点，中央政府是国家利益的代表者，而地方政府是地方利益的代表者，中央和地方的关系本质上是利益关系。国家与地方的关系主要表现为地方政府与中央政府之间的关系。利益是一个社会发展的永恒的主题，无论是中央政府还是地方政府都有着自身的利益，中央政府要考虑全局利益也就是整个国家的利益，而地方政府考虑的是本辖区的利益，同时还要兼顾地方官员的某些个人利益。

新中国建立以来，我国经历了两种截然不同的经济体制，在不同的经济体制下，中央政府与地方政府的利益关系是不同的。在计划经济时期，国家利益处于绝对重要的地位，在保证国家利益优先的基础上，适当照顾其他主体的利益。因此，计划经济时期的利益关系表现出强烈的特点：“国家利益的单一集中与其他利益的平均化、利益关系的纵向权威性。”^[6]利益关系的平均化不仅表现在个人与企业方面，而且表现在各地方之间。中央政府对地区采取平衡发展战略，地区之间的利益平衡化了，也就不存在利益冲突。在纵向权威下，地方政府只能服从国家的整体计划，中央政府配置利益的方式是指令性计划，而地方政府缺乏经济计划与经济管理的功能，算不上是独立的利益主体。地方政府按国家计划要求办事，按计划完成任务，“其行政管辖范围内的经济，只不过是中央计划经济的一个空间分布形态，与地方政府无直接的利害关系”^[7]。在此期间，中央政府也曾经对地方进行过两次放权与收权，但下放的只是经济管理的具体事权，不涉及资源分配权利，中央财政管理体制虽然经过几次修改，但是中央高度集权的“统收统支”格局始终没有变化。^[8]因此，地方政府实际上是中央的派出机构、中央计划的执行者。在计划经济时期，中央与地方的利益关系与当时的国情是相适应的，其对维护国家统一、稳定社会以及迅速恢复与发展国民经济起到了积极作用，并且也极大地推动了我国的经济增长。但是这种利益关系也存在着严重的弊端，主要表现为：经济效率低下，经济增长并未带来人民生活水平的实质性提高；过分强调国家利益，其他主体利益被忽视了，妨碍了地方积极性的发挥，束缚了地方因地制宜发展地方事务的主动性。

在计划经济体制下，中央与地方的利益关系体现为“条块”关系。为了打破这种“条块”分割的隶属关系，在经济管理活动中，中央赋予地方政府更大的事权与财权。从1980年开始，中央改“一灶吃饭”为“分灶吃饭”，让地方政府承担更多的财政开支。在1980至1985年财税改革经验的基础上，1985年实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制，这一改革有利于进一步发挥中央与地方两方面的积极性。鉴于中央财政收入比重持续下降、赤字连年增加的情况，1988年，中央对财政体制再次进行改革，实行了六种类型的财政包干制。此次财政包干的效果明显，但是在实施过程中，存在着不少问题，后来被认为是一种“非规范化、非科学化、非市场化与非现代化的财政体制”^[9]。因此，1994年正式实施分税制。分税制的实施调动了中央与地方的积极性，建立了财政收入稳定增长机制，加强了中央与省级的宏观调控，也提高了中央的财政收入，但是分税制本身还不完善，因此在客观上推动了财税制度的进一步改革。改革具体表现为：规范完善财政转移支付制度，转移支付的目标是缩小地区间的财力差距，逐步实现公共服务均等化；实行“省直管县”的财政体制，提高办事效率与资金使用效率；实行“三奖一补”政策，兼顾了公平与效率。^[10]转轨时期，中央政府赋予了地方政府相应的经济利益与资源配置的自主权，地方政府的利益主体地位开始凸显并逐渐成为一个相对独立的利益主体，地方政府的积极性与创造性高涨，极大地解放了地方的生产力，对全国与地方的经济社会发展起到了十分重要的作用。但是，在中央与地方分权之后，也产生了一些消极影响，如地方政府追求预算最大化，地方保护主义盛行，地方政府经济行为短期化等；由于中央政府对地方政府放权的不均等，造成东西部发展差距扩大，压抑了中西部地区发展的积极性；等等。