救助和保护生命

总务省消防厅国民保护·防灾部参事官　深泽良信

关键词：救助队、特别救助队、高级救助队、特别高级救助队，紧急消防援助队、指挥支援队、消防援助活动协调本部，警察厅广域紧急援助队、自卫队灾害派遣、海上保安厅特殊救难队，DMAT（灾害派遣医疗小组）、接受海外救助队的援助，消防团、自主防灾组织

一、消防的救助体制

（一）救助队的概要

日本的消防救助队（即《消防法》规定的为了救助人的性命而装备了必要的、特别的救助设备的消防队）是综合考虑市町村人口以及其他条件后设立的一支队伍。同时以《消防法》和《消防组织法》为基准决定救助队的组成、装备和配置的标准。

消防救助队所执行的救助活动具有多样性，包括火灾、交通事故、水难事故、自然灾害以及由器械或建筑物所造成的事故等。2008年的救助活动为53295件（次），被救助的人数为54231人。2008年度因为救助活动而出勤的消防职员共计为1314968人（次），由于这其中参与到实际救助活动中的人数约为560636人，因此一次救助活动大约有10名消防职员参与。而值得注意的是其中自然灾害的救助活动为102件（次），1次救助活动的平均参与人员为28人。

（二）救助队的类型、装备和配置

日本消防救助体制的基础是建立在1986年对《消防法》和《消防组织法》的修订之上的，而后救助队和特别救助队创立，并在吸取了之后发生的灾害和事故的教训后依次进行扩展和延伸。特别是以2004年的新泻县中越地震、2005年JR西日本福知山线列车事故等为契机，提高了强化全国性的救助体制必要性的认识，并于2006年新设立了高级救助队和特别高级救助队。

救助队由五名接受过人命救助等相关专业教育的队员组成，按照所在市町村的人口规模设立于消防本部。在设备方面，除了配置移除重物工具、切割破坏用工具、探知测定用工具、搜索用工具等基本救助设备外，还配置了能够装载这些设备的救助工作车辆。2009年，全国779个消防本部共配置了1521支队伍，救助队员合计24926人。人口10万以上的城市中，在救助队的基础上还适当另设了特别救助队，并为之配备了诸如大型油压切割机等高级救助设备。在全国共有654支救助队。

政府指定城市及中心城市在特别救助队之中至少设立1支高级救助队。这支队伍由五名接受过与人命救助相关的高度专业教育的队员组成。高级救助队在特别救助队装备的基础上还增添了可伸缩棍式微型摄像机、热成像仪、地震警报器等更为高级的救助设备。其涵盖全国51个消防本部。而在每个政令指定城市的高级救助队中还至少配备了一支特别高级救助队，其设备在高级救助队的基础上又增加了特殊灾害应对车、高压水切割机和大型鼓风机等能够应对特殊灾害生化及核事故或恐怖袭击等的强力设备。2010年6月，在东京消防厅以及全国19个政令指定城市中的18个城市合计19个消防本部中设立了特别高级救助队。各市都分别为特别高级救助队起了诸如“超级救援队”（Super rescue）、“超级雄鹰”（Super eagle）等更为通俗的名字在市民中进行宣传。

2004年《武力攻击事态等情况下有关保护国民措施之法律》实施以来，消防救助队增加了核、化学、生物等灾害源物质的探知及排除、为受灾者除污等任务。与此应对，增配了正压式人体化学防护服、化学药剂检测器、生物药剂检测器、大型除污染帐篷等设备。而根据救助队的级别，还会进一步提供反恐装备，加强队员的教育以及训练等。

（三）消防防灾直升机

在大规模灾害发生时，特别是路上交通和海上交通被截断的情况下，大量的消防防灾直升机将会跨越市町村和都道府县出动，其高速性和机动性会大大增加人命救助及急救搬运的灵活性，并且在救援物资和人员的运送、紧急消防援助队的指挥支援、信息搜集等方面也发挥了功效。截至2009年11月，日本所拥有的消防防灾直升机数量为：以东京消防厅以及政令指定城市为中心的消防机构共有29架，道县共有41架，总务省消防厅有1架，总计71架，配备到了45个都道府县。

未配备消防防灾直升机的市町村请求消防防灾直升机支援时，可向与市町村有消防援助协定的消防机关提出申请，也可以向道县的航空消防队提出支援请求。跨越都道府县的出动申请则需要依照总务省的规定，经由相关都道府县的知事向相应的机关提交出动申请。消防防灾直升机在2008年共出动了6496件次且在逐年增加。这其中，3276件次为急救出动，1671件次为救助出动。

二、广域消防支援和紧急消防援助队

（一）消防的广域援助体制

在日本消防组织法中，为了促进市町村之间必要的消防（包含人命救助）相关的相互支援行动，市町村相互缔结了援助协议以应对大规模灾害的发生。2009年4月，在全国主要以同一都道府县的市町村间为中心共缔结了2312个协定。同时所有的都道府县下的全部市町村都参加缔结了消防相互支援协定。以此为基础，在某一市町村需要支援时，通常首先是先进行都道府县内的支援申请。

（二）紧急消防援助队制度

紧急消防援助队是在总结1995年阪神·淡路大地震的经验教训之上，在全国消防总部的协助之下于1995年6月设立的。救援队的构建超越了都道府县，形成了全国范围的消防机构支援体制，以便在国内发生地震等大规模灾害时能够更加迅速并高效地开展人命救助等活动。这个制度是指在国内发生大规模灾害的情况下，平常在原地进行消防任务的各地消防机关在消防厅长官的请求或者指示下向受灾地区集中出动，实施人命救助等消防活动。2004年《消防组织法》修订后，这项制度在法律层面得到了明确的规定。

各地的市町村作为紧急消防援助队的派遣部队，首先要由该市町村向消防厅进行申请的基础上由消防厅长官进行登录，而在实际派遣时再从这些登记在册的部队中选择与灾害规模相应数量的部队进行派遣。至2010年4月，全国785个总部（占全国消防总部的98%）共有4264个队伍进行了登录，大约有5万人的规模。在这其中，特别是具有人命救助相关专业知识和技术的救援队共登录了388支队伍，约6000人规模。根据2009年3月变更的《紧急消防援助队的编制和设施的整备等相关基本事项的计划》，计划在2013年末达到4500支登记在册的队伍。参见图1紧急消防队的部队编成。

图1　紧急消防援助队的部队编成

（三）紧急消防援助队的出动和部队的运用

大规模灾害发生时，紧急消防援助队的申请和出动的程序如图2所示。属于受灾地都道府县的知事依据灾害状况及本都道府县的消防能力，判断需要紧急消防援助队出动时，向消防厅长官申请出动紧急消防援助队。此外，受灾地的市町村在判断仅仅依靠本市町村的消防能力以及都道府县的消防支援难以为继的情况下，要对知事提出出动紧急消防援助队的申请。

图2　紧急消防援助队的出动请求及出动流程

消防厅长官在大规模灾害发生时要立即设置灾害对策总部，在谋求迅速搜集信息以及联络协调受灾地相关部门的同时，在收到受灾地都道府县知事等发来的紧急消防援助队的派遣申请，或者事态紧急无暇等待申请的情况下会“要求”受灾地以外的都道府县的知事作好派遣援助的一切准备措施（如要求市町村长派遣当地的紧急消防援助队）。在特别紧急的情况下甚至可以直接对市町村长提出派遣“要求”。如2008年岩手·宫城内陆地震时，来自北海道、青森县、宫城县等1都15县的27支救援部队、71支后方支援部队等共计211支救援队1025人被派遣到了受灾地。

在发生诸如波及数县的东海地震等大规模的灾害以及毒性物质扩散等特殊灾害时，消防厅长官能够对受灾地以外的都道府县的知事下达其所在区域出动消防援助的 “指示”（至2010年6月现今还没有过实例）。

在接受消防厅长官的“要求”或者“指示”后，来自各都道府县的队伍在受灾地集结并在当地市町村长的指挥下活动。为了协助指挥工作，使紧急消防援助队的行动更为顺利，还会向受灾地派遣“指挥援助部队”（参照图2），并在受灾地的市町村设立“指挥支援总部”。在派遣援助队的同时，直升机等迅速奔赴受灾地，进行灾害信息的搜集以及和消防厅的联络协调工作。指挥支援部队亦属于紧急消防援助队的一种，在东京消防厅以及全国各政令指定城市的消防总部中共计登录了38支队伍。

都道府县区域内发生灾害的市町村超过两个时，都道府县知事根据需要可指挥该区域内紧急消防援助队进行部队转移。为此，知事要设立“消防援助活动协调总部”（总部长为该都道府县的知事）以进行部队转移等综合协调工作。为保证工作顺利进行，知事也要负责处理与自卫队、警察等相关部门间的联络事务。此外，也寄希望于该协调总部能够高效地统筹安排直升机的飞行线路等工作。

再者，考虑到来自全国各地的部队离开各自的管辖区域，并将与其他地区部队联合行动的特殊性，为保证在大规模灾害发生时救援行动亦能迅速且准确地进行，在全国的6个大区（Block）中每年都会举行“紧急消防援助队大区联合演练”并且每5年都会在全国实施一次“全国联合演练”。

（四）紧急援助队的相关经费

紧急消防援助队的派遣费用由申请方承担。但若是在接受消防厅长官的指示而出动的情况下，出动的经费则由国家全额负担。在消防厅长官的要求下出动的情况，通常适用于特别交付税措施和全国市町村振兴协会（财团法人）的消防广域支援交付金措施。

关于紧急消防援助队的装备，则是在总务大臣制订紧急消防援助队的编制及设施的整备等相关基本事项的计划的同时，通过寻求紧急消防援助队整备费补助金以及地方交付税等资金来采购诸如灾害应对特殊消防泵车、救助工程车、灾害应对特殊救护车等车辆以及内窥镜等高级救助用器材。同时，化学药剂探测器、生物药剂探测器、除染淋浴等用于应对恐怖袭击的器材则主要无偿配备给高级救助队和特别高级救助队。

（五）紧急援助队的出动计划

为了确保在大规模灾害发生时紧急消防援助队能够迅速出动并高效地通过灭火、救助、急救活动等进行人员救助，消防厅长官事先制订基本的出动计划。即以每一个可能发生灾害的都道府县的接壤的都道府县为中心，预先指定最初出动的都道府县队以及随时准备出动的都道府县队等。

特别是在大规模地震发生时，因通信基础设施发生故障等使得整体的受灾情况需要相当长的时间才能够掌握的情况下针对受灾地最大震度的部队出动规模、陆地部队先遣队的编制和任务，支援方都道府县的陆地部队的编制和航空部队的任务等都已预先制定。

有关东海地震、东南海地震、首都直下地震，以中央防灾会议制定的对策方针为基础，制订了在各种灾害发生时的紧急消防援助队的使用方针以及行动计划。例如，在东海地震发生的情况下，在预先制订了除强化区域内的8个都县以外的39个道府县的陆地部队的出动顺序、援助对象、出动路线的同时，还确定了在全国范围内使用航空部队的方针。

在接受援助方面，各都道府县设想自己作为受灾地的情况，在平时就消防援助活动协调总部的管理方法、紧急援助队出入的驻地、燃料补给基地等在接受紧急援助队时必要的事项在与消防部门进行协商讨论的基础之上确立各自的“受援计划”。

三、消防以外的公共救助体制

（一）警察救助体制

除消防系统之外，还有许多其他的公共救助体制。据警察厅官方宣传册的说明，警察厅所管辖的“广域紧急援助队”是在吸取了阪神·淡路大地震的教训之上，作为在大规模灾害发生时能够迅速准确地进行灾害警备活动的专门部队，于1995年6月在全国都道府县警察中设立。由执行搜救救助任务的警备部队、执行紧急交通保障的交通部队、尸检及向死者家属提供信息的刑事部队组成。其队员由全国约4700名警察、警务人员组成。其派遣的程序为：在国内大规模灾害发生时，以受灾地的都道府县公安委员会的援助申请为基础进行派遣，并与受灾地都道府县警察合作执行受灾地的灾害警备任务。而在2005年的新泻中越地震的教训的基础上，又在全国12个都道府县警察的广域紧急援助队中成立了能够执行极高难度的搜救救助任务的专门部队——特别救助班（P-REX），全国约有200名警察是该部队的队员。

（二）自卫队救助体制

自卫队的灾害派遣原则上是由都道府县的知事等申请后进行的。市町村长能够要求知事向自卫队提出灾害派遣申请，若无法满足要求时，则市町村长可将其意思和灾害情况直接传达至防卫大臣或各地司令官等。防卫大臣等依据这些信息可以决定是否向受灾地派遣自卫队。在事态紧急无暇等待申请的情况下，防卫大臣等无需申请亦可破例直接向受灾地派遣部队（自主派遣）。

灾害派遣的初期应对措施是在吸取了阪神·淡路大地震的教训之上制定的。陆上自卫队能够在两小时内向全国任意地区派遣约2700名人员和410辆车辆以及30架直升机的战力。而海上自卫队和航空自卫队也有同样的应对措施。

（三）海上保安厅救助体制——特殊救难队

日本海上保安厅的海难救助体系，至2010年3月止共拥有具备高度的知识、技术能够执行特殊海难时的人命和财产救助的特殊救难队队员36名，拥有配合直升机快速实施起吊救助等的机动救难队员43名、潜水员129名。此外，至2010年4月共配备有船艇459艘、飞机27架、直升机46架。

除海难救助以外，在发生大规模灾害时，若仅依靠警察和消防部门难以应对，则海上保安厅也会根据需要或者是基于申请，实施对伤病员、医生、避难者等以及救援物资的紧急运送工作。另外，为保证相关部门以及地方公共团体能够顺利实施灾害应急措施，基于申请，在不对海上灾害应急措施的实施造成影响的范围内，海上保安厅可通过直升机参与人员、物资的紧急搬运以及协助陆地上有关部门开展救助急救等相关工作。

（四）灾害派遣医疗队（DMAT）

在此，从与救援活动的联系角度简单介绍一下灾害派遣医疗队（DMAT）。DMAT是防灾基本计划的一部分，是由经过独立行政法人、国立医院机构、灾害医疗中心等培训的医生、护士、协调员共5人组成的小组。在灾害发生时，到收治了大量重症患者的受灾地医院开展医疗支援活动，也进行伤者搬运途中的诊疗，还负责危急病人的县外转移工作。依据情况还可进行现场医疗活动。至2009年8月，全国356处设施共有671支队伍3751名经过培训的队员登记在册。

都道府县事先与管区内的医院就动用DMAT的事宜缔结相关协议，灾害发生时基于此协议在都道府县的要求下派遣DMAT。这时，DMAT在都道府县的指挥下行动。受灾都道府县的灾害对策总部下设DMAT协调总部，开展与DMAT的指挥相关的协调工作。而各DMAT小组在此系统的指挥和协调下开展工作。

（五）海外救助队的援助

基于阪神·淡路大地震的经验教训，在受灾地接受来自海外的支援问题上，1995年7月修订的政府防灾基本计划中作出了大量的相关规定。在大规模灾害发生时海外通过外交渠道提出申请进行支援时，接受来自外务省通报的政府“紧急灾害对策总部”（在显著异常以及非常剧烈的灾害发生的情况下，依据《灾害对策基本法》，内阁总理大臣作为总长并将总部设于内阁）等通过照会相关省厅、当地对策总部去联络受灾地公共团体并了解其需求以判断是否接受海外支援。与人命救助紧密联系的搜索救助（包含搜救犬）以及和医疗领域相关的省厅主要有警察厅、消防厅、农林水产省（检疫相关）、法务省（入国手续相关）、厚生劳动省。

紧急灾害对策总部等综合各种信息后决定是否接受援助，以及接受时具体由哪个省厅负责相关事宜。在接受援助的情况下，负责的省厅根据预先确定的应对方针，制定包括活动内容、投入场所、交通手段、营地等具体内容的接受计划，并将此计划向援助国、受灾地的公共团体以及相关省厅进行通报。之后再依据计划正式接受海外援助。

四、地区防灾能力

（一）地区居民自救活动

在大规模灾害发生后，特别是初期，只依靠消防以及其他专业组织应对全部的救助现场几乎是不可能的。在火灾发生的情况下，包括救助队在内，有时也不得不优先消防活动。因此，一方面尽可能让专业的救助队负责那些非专业组织不能应付的困难局面的同时，受灾地居民以及志愿者们自己也要积极地进行救助活动。在阪神·淡路大地震中也有不少因当地居民协助救助工作而最终拯救了许多生命的事例。此外，也对定位于常备的消防机构以及普通居民之间的消防团以及由居民自发创立且在具有很高参与率的自主防灾组织能够在大规模灾难发生时发挥重要作用寄予厚望。

（二）消防团的作用

消防团是基于《消防组织法》设立的消防机构，在消防署署长的管辖范围内行动。消防团员是外聘的地方公务员，至2009年4月其总数共有885394人，他们在平时也接受一定的训练。在全国约有超过6万处的消防团岗亭和器具库等设施中配备了包括电锯、千斤顶和撬棍等最低限度的救助工具。此外，同时也是当地居民的消防团员熟悉当地情况，在灾害现场也更容易管理和保护为数众多的街坊邻居。

因此，消防团在大规模灾害发生时大致具有以下几个作用：辅助诸如在山地进行搜救活动等的专业救助队开展工作；引导居民避难以及和居民合作开展简单的救助活动；确认需要救助者所在位置以及向居民转达救助队活动状况；充当救助队和居民之间的联络协调人等。在平时也负责对地区居民进行防火指导以及防灾训练等与救人相关的知识、技术的普及指导工作。

但是由于就业结构的变化和消防常备化的进一步发展，消防团员的人数从长期来看仍处于持续减少的情况。为了维持和提高地区防灾能力，今后还必须进一步促进包括在职者、女性、年轻人在内的社会各层次居民的广泛加入。

（三）自主防灾组织的作用

自主防灾组织是本着地区居民的邻里互助的精神而设立的开展自发性防灾活动的组织。根据《灾害对策基本法》，市町村长有责任不断充实和发展防灾相关公共团体等以及自主防灾组织。至2009年4月全国市区町村中的1658个市区町村中共有139316个自主防灾组织。若从家庭数方面统计，自主防灾组织活动范围涵盖地区内的家庭约为总家庭数的73.5%。此外，873个市区町村对采购器材和运营费用进行补助，360个市区町村则直接向自主防灾组织发放救灾物资和器材等。

自主防灾组织在灾害发生时与消防团合作共同进行初期灭火，引导居民避难，开展救援保护以及巡视灾害危险地段等工作，而平时在进行防灾演练、普及防灾知识以及共同购入器材等方面所能发挥的重要作用也为世人所期待。（参见图3地区防灾体系）

图3　地区防灾体系

五、结　　语

在日本发生一般灾害时消防部门负责开展援救工作的体系已颇为完善。但是在大规模灾害发生时为了最大限度地利用消防部门的高级救助能力，公共救助组织和体制的力量自然是必不可少，但同时还要广泛依靠地区居民的自发活动。此外，依照各种组织和团体各自的特性适当分配任务亦十分重要。为在大规模灾害发生时各救援相关的部门和组织间亦能够有效合作开展工作，平时多开展普通居民也能参与的共同训练活动等，相互加深彼此的了解极为重要。（蒋杰翔/译）