神户市代表监察委员 樱井诚一
关键词：避难所定义；避难所救助费用;避难所的必要事项；自治体的避难所运营手册；制定无需避难所的减灾、防灾对策
一、避难所的内涵
根据日本自然灾害学会主编的《防灾事典》所述，避难所（Shelter）是指为由于灾害而正在受害或有受害可能的不得不避难的人员提供的以临时收容和保护为目的的学校、养老院、康复中心、公民馆以及其他的既有建筑物或临时建筑等。
《防灾事典》的“避难所的选择”项目中还就避难所的定义作了如下详细叙述：在日本，避难所一词包含了两个含义：（一）为保护生命安全的场所（Evacuation Center）；（二） 临时的居住场所（Shelter）。阪神·淡路大地震中就有各式各样的场所被作为避难所使用。以保护生命安全作为第一要务而使用的场所（自地震发生之日起5日内）除了由行政机关指定的避难所外，也包括了车、帐篷或亲朋好友及街坊邻居家，而用作临时居住的场所（震发2～4天后至半年间）主要有公司或单位的建筑设施、亲戚家以及作为避难所租借的公寓和出租屋。
（一）避难所在法律中的地位
1. 关于避难，依据《灾害对策基本法》第60条规定，市町村长作出的避难指示等具体包括：
（1）在灾害发生或可能发生的情况下，当认定出现需要对人的生命安全进行保护、同时防止灾害的继续扩大的情况时，市町村长要劝说被认定为有必要采取措施的地区中的居住者以及滞留者进行避难转移。当情况特别紧急时，亦可向上述人员发出进行避难转移的指示。
（2）依据前项的规定，在劝说或指示人员避难转移时，必要时市町村长可指示其转移的地点。
2. 关于行动计划，依据《灾害对策基本法》第42条，市町村地区防灾计划中针对避难等每一项具体事项制订了具体的行动计划。
3. 关于救助种类，《灾害救助法》第23条中记载了救助种类，对其进行了以下的列举：
（1）收容设施（包括应急临时住房）的提供；
（2）炊具以及食品、饮用水的供给；
（3）衣服、寝具以及其他生活必需品的提供和出借；
（4）医疗援助及助产等。
4. 救助的具体事项：
《灾害救助法施行令》第9条规定，各都道府县的知事按照厚生劳动大臣所制定的基准，在应急救助所必要的范围内，事先决定其救助的程度、方法及时间。《灾害救助法实施规则》（简称《规则》）中就《灾害救助法》所述的救助程度、方法、时间以及实际费用的补偿标准都作出了规定。此《规则》的第2条对作为收容场所的避难作出了规定，其提供避难的基准如下：
（1）其收容对象为由于灾害而正在受害或有受害可能的人员；
（2）原则上，利用学校、公民馆等既有建筑作为避难所，但当难以利用这些适合的建筑时，亦可在野外设置临时小屋或帐篷等作为避难所；
（3）此外，对可支出费用作出了规定，列举了各项开支限额的同时，规定每100人1天的预算为3万日元；
（4）避难所的开设期间为灾害发生之日起7日内。
上述有关条目，若出现了特殊情况时可与厚生劳动省协商增加预算或延长期限。
（二）防灾基本计划与地区防灾计划中的避难所
1. 以《灾害对策基本法》第34条为基础，由中央防灾会议制订的《防灾基本计划》，其第一章《本计划的目的和构成》中指出，本计划是吸取了震度七级且造成了6300人死亡或者失踪的阪神·淡路大地震以及近些年发生的大规模灾害的防灾经验与教训而写成的。其主要的目的是通过对防灾业务计划以及地区防灾计划中的各重点事项制定指导方针、以提高我国在灾害发生时的应对处理能力。
2. 《防灾基本计划》中的《地震对策篇》对避难场所作出如下规定：
（1）地方公共团体以城市公园、公民馆、学校等公共设施为对象，综合考虑地区人口、覆盖范围、地形、灾害发生后的安全系数以及其他预想的地震各元素后，确定所必需的避难所的数量和规模，并在征得其管理者同意的基础上，事先进行指定。指定后需尽力通知到区内每位居民。
（2）被指定为避难所的建筑物根据需要，应保证通风换气、照明等，确保配备良好的避难环境的设施。
（3）地方公共团体在避难场所中除配备储水槽、水井、临时卫生间、床垫、通信器材之外，还要尽力为高龄者、残障人士、婴幼儿、孕妇等在灾害发生时更需要照顾的人在避难的过程中准备必要的设施和设备。
（4）地方公共团体要设法配备电视、收音机等可用于接收灾害信息的设备。
（5）地方公共团体要在避难场所及其附近，尽力储备食品、水、紧急电源、常备药以及炊具、毯子等避难时所必要的生活物资等。
（6）为有助于避难所的运营管理，地方公共团体需事先向市民普及必要的相关知识。
（三）避难收容活动的意义
1. 灾害发生后，确保受灾者能够被迅速引导至安全的避难场所，保证其住处，能够为受灾者带来精神层面的安心感。
2. 提供应急临时住房等作为灾民生活重建的第一步，需要在平时就准备好。
二、关于避难场所的开设、运营
（一）避难场所的开设
在灾害发生时，地方公共团体根据需要开设避难场所，同时对周边的居民进行全方位的通知。在必要时，对于并未预先指定为避难所的设施，亦可在经过安全性的确认后，并在征得其管理者同意的基础上作为避难场所进行开放。
此外，考虑到在灾害发生时，高龄者、残障人士、婴幼儿以及孕妇等需要特别照顾，亦可以申请借受灾地区以外的设施或酒店旅馆等作为避难场所，以保证避难场所的多样性。
（二）避难场所的运营管理
地方公共团体要妥当运营和管理避难场所。灾害发生时，在努力寻求受灾者、居民、自主防灾组织等协助避难场所传达信息、分配食品饮用、清扫等工作的同时，依据需要，亦可寻求其他地方公共团体的协助。地方公共团体要尽早地掌握每一处避难场所收容的受灾者的相关信息，要持续关注避难场所的生活环境，努力保持其良好的状态。为了确保受灾者健全的居住生活，地方公共团体要通过迅速提供应急临时住房、公营住宅以及斡旋空置住房等，以期尽早地撤销避难场所，结束居民的避难生活。此外，在长期避难时，要努力确保个人隐私，也要考虑到男女之间的需求不同以及双方观点差异等各种问题。
以上述为参考，地方公共团体基于《灾害对策基本法》第42条制订了地区防灾计划。灾害发生时，针对避难场所的管理和运营，也要依据各地区实际情况不同进行独立的判断和处理。
三、避难行动及避难所状况的设想
各地方公共团体要以防灾计划为依据，制订包含地区特点在内的地区防灾计划和运营手册，同时以县为单位向市町村提供标准化的工作手册。这部手册要分别整理灾害发生后的工作进程表、季节、受灾状况等内容。
整理方法有很多种，例如工作进程表的分类，既有初期为24小时，开展期为24小时～3周，安定期为3周以后，再之后为撤销期的分类法；也有初期为灾难发生后的3天、开展期为3天～1周、安定期为1周～2周，撤销期为2周～3个月的分类方式。此外，还有初期即指灾难发生当日，撤销期则为维生管线等的恢复时期的分类法等。
大体上，在初期时行政负责人、设施管理者以及初期受灾者们会为应急性的避难所有效运营而建立组织，以便开设避难所和对避难所的安全进行确认。
开展期至安定期这段时期，在发展为正式运营组织的同时，要与国家和县等的有关部门以及志愿者合作，设立运营总部并正式开展运营工作。而在撤销期开始后，由于受灾者数量减少，避难所要逐步缩小规模并进入关闭阶段，运营总部自身也要随之缩小。避难所也要考虑季节的因素。如配备空调和暖气，配备电冰箱以保证食品卫生，设置洗浴设备以保持清洁等具体问题。虽然按灾害救助法的标准避难所的运营时间约为七天，但根据受灾的实际情况，也有可能长期开设避难所，因此有时也需要考虑构筑长期生活空间的问题。
（一）避难所的开设方法
运营工作手册中明确了很多针对事先被指定的避难所的假定事例，如明确指定为避难所的学校等公共设施的钥匙该交由谁保管的问题十分重要。由于保管者本身也有可能受灾，因此地区居民的代表等也应持有备用钥匙以防万一。
此外，确认避难所的安全也是十分必要的。通过对建筑物的应急危险度进行判定和检测，仅将确定可安全使用的部分开放作应急使用是必不可少的过程。
（二）避难所运营组织的建立方法
避难所具有保护生命安全和临时居住两个功用。避难所的开设及运营也要同时着眼于帮助灾民早日重新开始正常生活以及争取早日撤销避难所，且有必要在开设避难所的短时间内建立能够相互帮助的组织。为此有必要预先在运营工作手册中对下列项目进行规定：
1. 制定避难所运营的基本方针
在此，将避难所的定位以及需要达成共识等事宜进行整理，并明确为基本方针。例如，避难所不但是安全的避难场所，还是支援灾民灾后生活的地方。避难所终究只是临时性的场所，因此原则上其运营管理也应以受灾者自治的形式进行。又如，将学校作为避难所使用时，为了尽可能减小对正常教学活动的影响，需要和校方就灾民住处等问题充分商量后决定。
作为基本方针，相关行政部门或志愿者等将只提供后勤支援。在此基础上，要制定避难所基本的使用规则并明确遵守规则的必要性。
2. 避难所运营组织的成立
成立避难所运营组织的目的是为了建立能够自主管理避难所的组织。在设立运营总部的同时，明确各项业务，并通过相互选举的方式选出业务负责人，使其组织化。最好能预先决定好业务负责人和地区防灾组织。关于负责人，可以选拔平时在地区防灾组织中处于核心地位的人，或者在社区内为大家所信赖的人。此外，不仅要进行业务划分，还应将避难者进行分组。每小组人数以30～40人为宜，并选出小组代表参与到运营组织的具体事务中。
由于避难所地点的不同，前往避难的人员不一定全部是在社区内生活的居民，例如还有一些因为灾害而被困在此处无法回家的人。考虑到这些人完全只是一时性的避难，因此在进行分组时要对其另行考虑。
3. 避难所运营会议和各班负责业务的联络及调整
在设立了避难所运营本部之后，相应地要成立事务局，确定总部机构以及运营机构的人员构成。机构的成员由各灾民小组的代表、避难所中各业务班的代表以及能够以女性视角发表意见的代表组成，大家通过会议讨论决定避难所生活运营中的各项事宜。会议议题主要包括：制订避难所内的生活规则以及促使大家遵守规则的活动，政府部门工作人员、避难设施的工作人员以及志愿者团体间的协调活动，搜集避难者的意见和需求的活动。
避难所实施业务分工。将不同的业务分给各业务班，并以此为单位开展工作，具体包括：
(1)履行事务局功能的总务班；(2)负责避难者名簿制作的受灾者应对班；(3)负责避难所信息整理和公开的信息、宣传班；(4)负责粮食和物资的调配等工作的物资班；(5)负责避难所的治安、防火和宠物问题等的设施管理班；(6)负责垃圾和厕所等卫生问题以及预防静脉血栓等负责医疗问题的卫生保健班；(7)作为志愿者服务窗口的志愿者班等。
此外，考虑到可能出现残障人士、孕妇和婴幼儿等在灾害发生时更需要援助和护理的人群，也可专门设置“灾害时需援护者班”，以及临时性的“回不了家者（包括游客）应对班”。信息班负责与外国人交流沟通，医疗班则制定针对流感的对策等等，需从各种不同的视角出发开展业务。
由代表者组成会议的一个重要目的在于信息的传递和共享。在刚开始时会议召开的频率应至少保证每日两次，且需区分传达信息的会议和讨论具体问题的会议。此外，也希望能有相关行政部门的工作人员和设施管理者、志愿者代表等以支援者或者观察员的身份参与到会议中来。
（三）避难持续中的运营
关于避难持续过程中的避难所运营问题，要不断地对避难所运营情况进行全方位的评价和改善。由于避难所人员具有一定的流动性，因此需要持续的改善组织、更换人员以及改进各项业务。
（四）避难所停止运营
当避难所的人数逐渐减少，已不成为一个独立的社区时，或是城市基础设施逐步恢复的情况下，就要将关闭避难所、撤销及解散组织、缩小人员编制以及处理各业务组剩余工作等作为主要课题。在这个阶段，由于个体之间存在巨大的差异，需要根据个体的需求对症下药。作为支援角色的相关行政部门工作人员和设施管理者以及志愿者能够发挥很大的作用。
（五）避难所顺利运营补充措施
在《区域防灾计划》指定了该区域的避难所之后，这一区域的防灾组织的成员要通过事前的准备以及研讨会的方式来编写避难所运营工作手册，同时还有必要对避难所的开设工作进行理论和实践上的培训。此外，随着信息化进程的高速发展，各种新型设备不断问世，而为保证避难所的生活隐私，利用瓦楞纸箱制造的简易隔间和更衣室等各式产品也被开发出来。对这些信息和知识的了解和共享是十分有必要的。
四、以阪神·淡路大地震时的避难所为例
（一）阪神·淡路大地震时避难所情况简介
在此简单介绍一下神户市的事例（出处：神户城市问题研究所主编《生活复兴的理论与实践》），1995年1月17日当天共开放有497处避难所，共202043人避难。作为峰值的24日共有589处避难所开放，共236899人避难。（注：这个避难人数是以粮食供给数为依据的数值，与就寝人数有差异）
依照当时神户地区防灾计划，在全市范围内包含市立学校在内的364处设施被事先指定为避难所。但是由于灾害规模较大，受灾者不得不去指定避难所以外的地方避难。同时也有很多受灾者由于无法进入室内设施而选择在学校操场及公园等地搭帐篷或直接在车内避难。随着电力、煤气、自来水逐渐恢复供应，人们入住临时住房，避难者的数量逐步减少。3月26日之后，由于维生管线的进一步恢复以及附近商店、超市等重新开业，不再向避难所以外的地方提供伙食。至1995年8月20日避难所正式关闭时，仍然有196处避难所共计6672人在避难所过夜。为了确保此时仍未定下居住地的灾民在找到去处或进入临时住房之前有住处，开设了12处“待机所”作为暂住地。正因为这些超出《灾害救助法》假设范围之外的长期避难所的存在，不仅给避难的灾民，也给行政机构和避难所设施管理者带来了许多新的问题。事实上，到所有的避难所和待机所最后关闭已经是1998年的12月17日。
图1 避难所的景象（港岛小学）
当时的神户新闻刊登了一则题为“受灾地的旧待机所撤销—地震过后已近4年，公园里仍住着67人”的报道。现转载如下：“据神户市12月17日的调查，阪神·淡路大地震受灾地的神户市内唯一残存的中央区的旧待机所随着最后一名受灾者的离开而正式关闭。神户市内在震后最多时共有599处避难所共计236,600人被迫进行避难生活。其后避难所更名为待机所或旧避难所，而在地震之后的3年零11个月后，以学校和公民馆等公共设施为中心的旧待机所终于全部关闭。但是，在6处地震之后被作为避难所使用的公园中时至今日仍然有31户家庭共计67人过着无家可归的生活。据神户市的消息，本次离开旧待机所的是一名曾居住于神户市中央区的旧下山手小学的男性，其已获批入住公营住宅，在等待期间暂时移居到了临时住房。
关于避难所，神户市在1995年的8月就进行了关闭，并依据《灾害救助法》停止了伙食供应，而同时作为受灾者暂时的居住场所，又在市内12处公共设施等中新开设了待机所。1997年3月末，待机所撤销后仍有3处待机所有受灾者居住。据市生活再建总部的信息称，现在仍在公园生活的31户居民中约半数已获批入住公营住宅，而对于其他尚未决定去处的受灾者，有关负责人表示‘希望就申请公营住宅等问题进一步协商’。”
（二）阪神·淡路大地震的教训
关于阪神·淡路大地震时避难所等能够做的事情，作为自1996年以来担任了3年生活再建总部次长的笔者有着难以言尽的话。
有关当时的情况，很多的报告和书中都有记载，可以参考的资料很多。在此以依据神户市议会议员和防灾城市计划研究所木村拓郎所长等人“传达1·17神户的教训会”所总结的《阪神·淡路大地震受灾地神户的记录》为参考，现将其中几点提炼如下：
（一）大批受灾者在指定避难所以外的地方避难。虽然避难所由市政府的工作人员进行管理，但是由于受灾巨大、灾害情况不明等原因，受灾者破门而入的情况也有发生。
（二）伤员和遇难者遗体也被搬进了避难所。
（三）由于避难所大量人员聚集、空间狭小，导致口角不断。
（四）没有闲暇去照顾被认为受灾“不是很严重”的人。
（五）受灾者们无从宣泄的愤怒有时会发泄到在避难所工作的神户市政府工作人员身上。
（六）灾害发生后的3天里食品和水的供应异常困难。
（七）受灾者第1周主要是关注伙食的问题，但之后对洗浴设施等与日常生活相关的要求，以及对灾后生活重建的要求逐渐多了起来。
（八）媒体报道了的避难所和没有被报道的避难所之间所获得的救援物资等方面的差距较大。
（九）健康方面来说肺炎患者较多，被称作是避难所肺炎。
（十）各避难所在灾害发生后的3天内均制作了受灾者名簿等。
（十一）避难所选定代表后对业务进行了分配，避难所生活公约等也相继制定。而在当初以市民为中心的避难所的运营过程中，自治会顺利诞生。
（十二）作为避难场所的学校的校长、教导主任以及教职员工负担过重，同时还要操心学校复课的问题。
（十三）随着维生管线等的恢复，避难者人数逐步减少，但是无处可去的老人被滞留在避难所的问题开始突出。虽然感觉避难所生活困难已到了极限，但仍有许多人由于“常年生活在这片土地不愿离开”或“因工作关系不能离开”等原因而无法离开，使得避难生活变得长期化。
若是在阪神·淡路大地震之前就有这些运营工作手册的话，避难所的功能就不仅只提供一个生活的场所，而是同时具备提供为实现灾后生活重建所需的信息以及作为办理必要手续的场所等的功能。正是吸取了阪神·淡路大地震的这些经验和教训，如前所述的在大规模灾害发生时能够起到重要作用的《避难所运营工作手册》正在编写中。同时，笔者深感制定即使不避难也能良好地进行减灾防灾的措施是何等的重要。（蒋杰翔/译）
图2 孩子们绘制的避难所报纸（小野柄小学）
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
