“新政”时期的政策问题建构权

“新政”为行政部门夺取政策问题建构权提供了一个难得的机遇。我们知道，在美国，行政权的扩张始于19世纪后期。因为，企业组织化程度的迅速提升对行政提出了越来越高的要求，迫使政府不得不介入对市场经济环境的建设和维护方面，并在一定程度上参与了对私人商业行为的管制活动。在此过程中，政府获得了越来越大的权力。进入20世纪，美国的疆域开垦基本完成，同时整个社会进入了迅速城市化的时期，财富快速积累，商业呈现出高度繁荣的景象。此时，“企业革命”意味着“工业革命的第二阶段”的开始，整个社会都在专业化和技术化方面取得了新的进展。与此同时，也伴随着对自然资源的破坏性开采以及资源的大量浪费等问题。对于这些问题，占公众多数的人其实是并不关心的，在政治的途径中和通过民主的方式，是很难获得关于这方面的民意表达的。所以，政治部门往往陷入真正社会问题的盲区。然而，这仅仅意味着行政部门掌握政策问题建构权的条件已经成熟，如果将此转化为现实，还需要有合适的时机。

正是在这个时候，爆发了第一次世界大战，紧随其后的是经济大萧条，这为行政部门夺取政策问题建构权提供了机遇。我们看到，第一次世界大战带来了“指令性经济”的第一个现代模式。从战争一开始，就迫使交战国重新配置人力、物力资源，致使政府大量引用工业组织和管理的新体验和新观念。这样一来，实际上重塑了工业国家的经济政策框架。“这一变化消除了在几个国家已经开始盛行的不干涉主义倾向，取而代之的是国家管制和中央集权化的国家计划。”^[10]可以认为，第一次世界大战对于行政模式的重塑有着很大的影响，“它推动了行政机构的增长，刺激了新的行政设置的演进。这些发展引起了同时代的研究以及大量随后的考察；并且战争债务毫无疑问也加快了预算改革。另外，战争促使政府事务和政府循环中科学管理实践和威望的扩大。”^[11]而且这是合乎政治—行政二分后关于行政的设计原则的，那就是为了效率目标而促进行政领域中的职业化和专业化。

行政的职业化和专业化更加增强了行政管理的理性和科学特征。就这一时期行政发展的状况来看，得益于科学管理的成果在行政领域中的引入，使行政效率的提高显示出了某种超乎寻常的能力，以至于人们意识到，“如果民主要幸存下来，就必须在它对自由和平等的理想中加入效率。”^[12]事实上，当效率追求成为时尚的时候，人们开始表现出了对自由和平等理想的某种冷淡。即使人们谈论民主的问题，也往往是为了引出效率的话题，是作为宣示效率目标的一个铺陈而去谈论民主问题的。布朗洛等人在《总统行政管理委员会的报告》中就明确指出，在民主国家中，效率是宪法的基石，“整顿政府只有一个主要的目的，这就是当前在国家政府中建立民主政体的工作，即使政府成为执行国家意志的一个现代的、有力的和有效的工具。正是因为这个目的，政府完全需要现代化的管理手段。”^[13]

这样一来，行政部门也就可以在实现民主的名义下去追求效率，而且也使得追求效率的行动具有了合理性和合法性。随着对效率的追求成为主流意识形态，科学管理变得广为人知，“在很多方面，更为‘先进’的运动，科学管理已经为公共行政贡献了许多技术和大量的哲学。在一些领域，这两个运动是相互重叠的或者不可分的。”^[14]同时，作为进步主义运动的一部分，市政研究运动对科学的敏感和预测也推动政府确立起了“良好管理”的目标。总体而言，当时学习行政管理的学生和参与到行政管理实践中的改革者都“致力于使人际关系和政府实践更为科学：学生通过投身于新的深奥的称之为科学方法体系的学习，改革者或者是通过应用科学方法的概念，或者是通过给一个老的药方穿上新的外衣等这些更为简便的方法去开展行动。这种对科学以及对科学方法功能的信仰，全面渗透到了公共行政的文献中”^[15]。所以，不论是在改革实践中还是在理论研究中，与行政相关的话题都洋溢着科学、效率的神髓，其中，“效率”、“科学”、“专家”、“理性”等关键词俯拾皆是，汇聚成了行政管理的基本特征，并成为进步主义之“进步”的标杆。

从20世纪初到“大萧条”这段时间，行政官员悄悄地获取了制定政策的权力，政策问题建构权也自然而然地落入了行政部门手中。我们发现，这一时期的国会创设了大量的公共计划，如设立了“联邦贸易委员会”，颁布了一系列确保食品质量和药品有效性的法律，扩大了检验、检疫权力的法律，通过了保护野生动物和候鸟以及有效管理公共土地的法令等。这说明国会的注意力开始转向社会管理问题，并努力寻求解决办法，也说明法律的调整对象不断地向新的领域延伸和以社会管理为重心，从而导致越来越多全新委托事项的出现。显而易见，这些迅速增长的社会管理事项都必须委托给行政部门去做，而且，当国会致力于这方面的政策输出时，那条通过公众表达去获取公众意愿的路走起来反而显得不甚顺畅，而由行政部门直接提出的政策议题却显得既合乎实际又具有科学合理性。

既然行政部门能够准确地提出合适的政策议题，为什么一定要恪守由立法部门制定政策的原则？与其如此，不如将政策制定权直接地交由行政部门。如果说行政部门提出政策议题意味着对政策问题建构权的部分掌握，那么，一旦行政部门获得了制定政策的权力，无疑是更多地掌握了政策问题建构权，甚至开始显现出垄断政策问题建构权的迹象。到了20世纪20年代，政策制定已引起了学术界的关注，法律学者开始研究所谓“委托立法”的问题。对此，我们是很难判断为法学家们的前瞻性预测的，而是应当看作对当时实践的反映，或者说，是对某种现实要求的理解。其实，在当时，立法部门将一些立法事项外包已经是一个值得关注的现象，此时的法学家们也更加热衷于对这一现象作出合理性以及合法性的证明。

在社会管理问题迅速涌现并成为社会治理重心的情况下，行政部门率先承担起了社会管理的职责，也逐渐积累起了一些经验。更为重要的是，行政部门因为处在社会管理的前沿而更加了解社会管理中的诸多具体情况，而对于立法部门来说，社会管理中的许多问题和情况显然都是全新的社会治理现象。原先的立法以及政策制定所倚重的代表在社会管理的问题上应当说都是非常陌生的，这也更使行政部门在社会管理方面的优势显得非常明显，不仅立法部门所意识到的那些社会管理问题需要交由行政部门去处理，而且行政部门在承担社会管理职责时也无法从立法部门那里获得适当的政策，即便立法部门有能力提供相关的社会管理政策，行政部门面对社会的不断变动也往往不能够及时地从立法部门那里获得。在这种情况下，行政部门为了社会管理的需要而制定政策也就有了现实合理性。事实上，在这一时期，立法部门也越来越多地授权行政部门去制定政策。一旦行政部门被授权制定政策，其政策问题建构权的获得也就在不言之中了。

应当说，行政部门是在进步主义时期开始取得政策制定权的，此后，立法部门越来越倚重于行政部门去制定政策，行政部门也越来越多地得到立法部门的政策制定授权，并越来越多地绕开民主途径去开展政策问题建构。我们知道，在政治—行政二分的框架下，政策问题建构权属于一项政治权力，行政部门处在执行立法部门所输出的政策的位置上，不具有制定政策的权力，更不可能拥有政策问题建构权。当行政部门被授权制定政策时，获得的不仅是一些政策制定权，而且立法部门制定政策的活动也需要从行政部门那里获得政策建议。事实上，许多政策议题是由行政部门提出的，行政部门事实上获得了越来越多的政策问题建构权。在此过程中，近代以来的许多社会治理观念受到了冲击，不仅三权分立、相互制衡的观念发生了动摇，而且政治—行政二分的设置也受到了怀疑。正是在这种情况下，行政部门充分地利用了这一机遇而走上了政策问题建构权扩张的历程。相应地，它的作为政策执行者的角色则被掩盖在了政策问题建构过程之中。

行政部门攫取政策问题建构权的进程在“新政”时期实现了“飞跃”，也因此而创造出了“行政国家”模式。我们看到，“在大战和大萧条之后，国家的工业机体变得支离破碎，技术陈旧、过时，生产过剩，失业率猛增。令人吃惊的是，甚至比较保守的政党对此种政策也常常很少持反对态度，他们看到单一的私有领域在当时的确缺乏实力和必要的毅力去克服其自身的困难。”^[16]这种情况让“小政府”的理念遭受人们的唾弃，甚至在整个社会中都普遍形成了某种对政府的直接或间接指导的依赖，在经济的运行中越来越多地求助于政府的某些关键性指令，政府职能随之出现了一波迅速扩张的势头。在行政国家状态下，“国家的职能不断扩大和多样化——特别是在国家为扩大其目标和服务所能动用的资源方面，人们普遍幻想并相信，国家有能力克服国有化市场的不完善性、技术的滞后、长期的失业问题和贫困的威胁及后果。”^[17]政府职能的扩张引发了政府规模膨胀，相应地，公共雇员以及公共支出也呈现出迅速增长的势头，行政官僚管理社会和经济的能力也明显提升。这样一来，行政部门掌握政策问题建构权以及政策制定权的客观条件和主观条件都具备了。也就是说，“随着政府的增长，公共官僚也成为公共政策制定和执行中的越来越重要的一种机制。”^[18]

行政部门独立地从事政策制定意味着立法权的泛化，即立法权不再是一种完全由立法部门执掌的权力，而是可以通过委托的方式授予行政部门。事实上，行政部门获取了作为立法权的政策制定权，使得三权分立的原则变得模糊了。在这种情况下，如果说立法部门还能够实现对立法权的控制的话，也只是反映在制定了“立法法”方面。我们看到，这一时期的立法事项迅速增长，以至于立法部门无法承担起全部立法活动。而且，对于社会管理中的诸多问题的解决，立法部门也缺乏相应的能力去制定相关政策。总之，由于多方面的原因，立法部门不仅无法把所有的立法权都占为己有，反而希望行政部门与它共享立法权，至少是把一部分立法权委托给行政部门，以求行政部门去承担部分立法事项。正是在此意义上，我们一直指出它是对传统三权分立框架的一种挑战。

社会治理体系的这一新的变动显然需要得到新的理论证明，即需要从理论上去证明其合理性。因而，这个时期的行政学研究也开始对政府角色进行新的阐释。在某种意义上，可以说“新政”的出现并不仅仅是由“大萧条”的单一原因引起的。之所以能够产生“新政”的灵感，是需要归结为行政发展将近50年的铺陈和预热的。由于行政发展已经显现出了某种趋势并引起了学者们关注，从而在行政学的研究中对政府角色作出了新的阐释。实践探索和理论探讨两个方面都指向了一个共同方向，以至于“新政”的出现也就在情理之中了。如果进行仔细分析，也许我们还能够为“新政”的出现找到更多的原因，但概括地说，是理论与实践两个方面的综合效应促成了“新政”。不过，当我们对“新政”进行历史定位时，就会发现，正是“新政”的实践成了行政部门掌握政策问题建构权的转折点。另一方面，也可以认为，“新政”促成了政策问题建构权性质上的改变。

在“新政”之前，政策问题建构权主要是一项已经转化为政治权力的立法权，集中于政治精英手中，行政部门基本上被排除在外。“新政”之后，由于社会治理重心转移到了社会管理的方面，政策问题建构权也因此而更多地转移到了行政部门。或者说，行政部门攫取了政策问题建构权，打破了立法部门垄断政策问题建构权的局面。最为重要的是——也是人们长期忽视了的——在政策问题建构权与行政部门相结合的过程中使这项权力出现了性质上的变化，即逐渐地转化为一种管理权。显然，自政策成为基本的社会治理工具开始，政策问题建构权一直是被作为一项政治权力对待的，无论是立法部门垄断还是“党老大”窃取了这项权力，都是在政治部门中进行的。在行政部门掌握了政策问题建构权后，这项权力原先所包含的政治价值也无可避免地被带到了行政部门。行政部门在行使这项权力的时候，表现出了与政治部门间的差异，即更多地出于管理的目的，从而使政策问题建构权获得了某些管理权力的属性。所以，行政部门掌握了政策问题建构权并不意味着行政部门的重新政治化，反而是政策问题建构权的管理化，即成为具有管理属性的权力。

比较政治部门与行政部门掌握政策问题建构权的情况，可以发现，政治部门所掌握的政策问题建构权在运行中往往是把重心放在利益平衡方面的，而行政部门掌握了政策问题建构权后，所关注的主要是经济的运行和对社会的管理，即运用政策问题建构权去解决经济运行和社会管理中的诸多问题。在“新政”时期，为了应对经济危机和支持积极主动的总统议事日程，国会通过制定相关法律以扩大联邦政府的权力和职责，使得政府获得了经济管理和社会管理方面的几乎全部政策制定权，政策问题建构权也几乎都落到了政府手中。比如，在1933年颁布的《国家工业复兴法》（NIRA）中，授予了总统制定经济政策甚至调控公平竞争环境规则等方面的权力，使总统有权对一些法规制定进行干预。

“新政”中的总统集权是行政部门获得政策问题建构权的标志，它使三权分立的宪政体制变得名存实亡了。也许正是与宪法原则的不一致，才使这项法案一度受到了宪法学者们的质疑，国会也在此后对其进行了大规模调整。但从这部法案的产生过程看，行政部门主导政策问题建构权已经成为一个不可逆转的趋势。所以，学术界一般是将“新政”看作行政部门获得政策问题建构权的里程碑。在“新政”时期，司法部长罗伯特·杰克逊曾组织了一个委员会进行了一项研究，详尽地编制了联邦政府规则制定的目录，结果显示，联邦政府的几乎所有行政部门都参与到了规则制定之中。服务于“新政”的布朗洛委员会也承认专业行政部门成了“无人领导的第四管理部门”，认为行政部门在政策问题建构权方面对基本法律原则构成了挑战。总之，“新政”使“频繁且至关重要的规则制定活动存在于绝大多数专业行政部门”。当然，这种现象的出现有一个相对较长时期的量变过程，“它们往往是新政前立法活动的结果。”^[19]可以认为，正是政治与行政发展所构成的社会治理变化走到了行政部门攫取政策问题建构权的地步。

总体看来，经历过“新政”，行政部门基本上掌握了政策问题建构权，而这又是“行政国家”出现的一个重要标志。因为，掌握政策问题建构权本身就意味着行政部门获得了大量的立法权，它不仅可以独立地制定政策，还参与到了立法部门的立法过程中，使得政府获得了某种超越了立法权和司法权的权力，并站在国家治理的前台，成为国家治理主体中最为显著的一支力量，使整个国家具有了行政的色彩，即出现了“行政国家”。当然，“行政国家”并不意味着没有立法和司法机构，而是行政权坐大的一种状态。“行政国家”的出现是对宪政体制的挑战，打破了三权分立的平衡，使得社会治理的权力高度集中于行政部门，出现了“行政独裁”的局面。例如，美国介入第二次世界大战的过程就充分证明，“从未有一个明白清楚的争议问题明白清楚地重视过公众意见。在行政长官的紧急权力下，总统以实际上的独裁方式，可以做出战争决定，然后再作为一个既成事实交给国会。”^[20]而在1955年的台湾决议案中，“国会几乎放弃了所有的有关事件的讨论权和与战争相联的决定权，而将它交给了最高行政长官。”^[21]