解析政策问题建构权转移的原因

从近代以来社会治理体系的发展看，20世纪社会治理体系演进的一个基本趋势就是立法部门的衰微。根据三权分立的框架，立法部门是民主政治制度中专门的政策制定部门，然而，立法权的泛化不仅不能视作立法部门变得更加强大了，反而恰恰是它的衰落。随着行政部门越来越多地攫取政策问题建构权，立法部门基本上不再完全拥有创制权了，因为大部分创制活动都转移到了行政部门。此时，立法部门所扮演的角色主要集中在了开展讨论、辩论和对各种观点进行公开展示等方面，至于社会治理中的实际问题，更多的时候有更多的问题是游弋于立法部门视线之外的。在“1979—1995年间，英国议会平均每个会期通过的法案约为55个；这些议案中约有一半是涉及巩固和解释已有法令或者重新组阁的问题”^[30]。这对于立法部门来说，可以说简直是没有做什么事情。在阿伯巴奇等人的一项研究中，通过对美国官僚与政客这样两个群体的观察得出的结论也基本相似：“主要议案的发起已由行政机关有效地垄断了，而且在行政系列里，职业官僚的数量都超过党派政客的数量，职业官僚比党派政客持续的时间更长。有技能和经验的官僚已经显著影响着决策程序的演变。一些人甚至宣称：‘在现代国家，已经变成支配性的决策表现手法的，是官僚政治，而非政党政治’。”^[31]

我们知道，威尔逊是基于19世纪末社会发展的现实提出了政治—行政二分的主张，他所考虑的重心是，“没有任何一种政府职责现在没有变得复杂起来”^[32]，“与此同时，政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加。行政管理部门将手伸向每一处地方以执行新的任务。”^[33]正因为把政府职责的复杂化作为政治与行政再造的核心问题对待，威尔逊延续了工业化进程中的一贯做法，要求通过分工来应对复杂性。也就是说，以更为专业化的技术和科学来化解和应对行政职责的复杂化。这就是威尔逊提出政治—行政二分的奥妙所在。

关于政治与行政的分工，怀特可以说深得其神髓，正是从分工的角度看问题，让怀特发现立法、司法、行政的边界是如何被突破的。在《公共行政学研究导论》中，怀特所作出的解释是：“在过去政务简单的年代里，立法机构曾一度处理的是重要问题，这些问题的性质一般都不是很复杂的。主要包括对政治伦理方面的一些重要问题作出判断，如取消财产资格的限制授予公民权、公共土地的处置、英国圣公会国教性质的废除、或某个专制州的解放，等等。而今天集中于立法机构的问题，通常或完全是属于技术性问题，这些问题一般人只有借助于专家的服务才能处理。地方政府的控制，公用事业的规定，禁酒条例的执行，给予海军的拨款，卫生部门的组织，全国农业研究机构的维持，所有这一切事务，只有依靠熟悉每项工作实施步骤的人才能制定出相应的法规。所以，我们在行政部门中就会发现：某个官员对控制水生传染疾病的知识无所不知，另一个官员对小麦锈枯病的各种问题则有问必答，而另一个官员则绝不会因处理国家公园的服务工作而陷于‘困境’。这样一些人员，在立法者面对铺天盖地的议案手足无措时不仅是有用的，简直就是不可缺少的。也可以说，他们就是政府。人们完全可以设想到，传统上以立法为政府三权中的核心看法，在不久的将来必将被一种更现实的分析所取代，这种分析将建立政府作为行政的任务，政府是在与立法与司法划定的范围内运行的。”^[34]

从复杂性的角度看，在工业社会这一历史阶段中，社会事务愈是复杂，对它的处理就愈加依赖技术。也就是说，那个凭着价值判断就可以确认问题并发现问题解决途径的时代已经一去不复返了，而是需要求助于专门性的技术去解决复杂的问题。因此，对威尔逊所提出的政治—行政二分原则是需要从另一个角度来加以理解的，那就是让技术集中于行政领域，而把价值交给政治部门。这在实际上可以看作是一种削弱政治部门的谋划。就威尔逊处在政党分肥制刚刚终结和文官制度刚刚兴起的时代写作了《行政之研究》来看，要求行政部门获得独立地位也包含了对那个烂透了的政治状态的某种敌意，这应当说是具有合理性的规划。当然，这种主观意愿是需要得到客观要求支持的。事实上，当时的社会与近代早期相比已经在复杂化方面不可同日而语了，以至于政治部门已经无法针对社会的复杂性而去开展适当的政策制定活动。当政治部门在政策制定方面显得能力越来越弱时，行政部门反而因为拥有更多的专业技术而显现出了其优越之处。

显然，在社会问题并不复杂的情况下，政策问题建构能够依靠价值判断以及政治技巧来完成。由于不需要求助于专业技术，也就不会让行政部门找到僭越政治的机会。然而，在社会变得日益复杂的情况下，由于行政部门是社会治理体系中直接与社会接触的前沿地带，对社会的复杂性表现出了较高的敏感度，相对而言，政治部门则要迟钝得多，往往是在政府出现了合法性危机的时候才会意识到问题所在。如果政治部门垄断了政策问题建构权以及政策制定活动的话，可以相信，政府会不断地陷入合法性危机之中，甚至根本就无法摆脱合法性危机。所以，出于善治追求，政治部门也应把政策问题建构权转让给行政部门。威尔逊在提出政治—行政二分原则时，也无非是说行政部门有着技术优势，应当获得政策问题建构权。不过，威尔逊同时也提出了文官政治“价值中立”的原则，致使后来的学者们注意到了威尔逊主张的党争背景，但是，学者们却没有注意到社会复杂化对社会治理提出的新要求，即对专业技术的要求。

按照古德诺为行政的定位，价值中立其实包含着一个逻辑问题：如果行政官僚没有私人情感和价值取向，而是严格地定位于工具地位，完全忠实地执行政策，那么，在开展行政活动时也就根本不会产生政策问题建构的冲动。那样的话，政策问题建构权为什么会转移到了行政部门中来呢？所以，对这个问题的回答应当是：第一，因为社会问题的复杂化，使政治部门依靠价值判断变得无法及时和准确地开展政策问题建构活动，以至于拥有技术优势的行政部门不得不取而代之；第二，在政治部门无法进行有效决策的条件下，行政部门是不能够仅仅定位在对政治部门输出的政策加以执行的地位上的，而是需要进行政策制定活动，为了开展政策制定活动，又必须进行政策问题建构；第三，行政部门因为拥有技术优势而能够面对复杂社会问题开展政策问题建构和政策制定活动，而政策问题建构和政策制定活动毕竟不同于单纯的执行，因而，必然会导入价值，行政官员的情感和价值判断也就必然会发挥作用。所以，对于威尔逊为了应对社会问题复杂化而提出的政治—行政二分原则是不能够像古德诺所解释的那样让行政部门专注于执行，而是包含着让行政部门凭借技术优势开展更多的政策制定和政策问题建构活动之要求的。至于威尔逊所提出的价值中立原则，一方面，在当时的情况下确实有着要求行政超越党争的需要；另一方面，也不排除有着一定的策略性考虑，那就是我们已经指出的，希望通过对政治与行政的区分而达成削弱政治部门权力的目的。

行政部门之所以能够攫取政策问题建构权，不仅因为其拥有相对于立法部门的技术优势，而且拥有信息优势。我们知道，在社会问题变得越来越复杂的情况下，制定政策的全部活动都必须建立在拥有真实可靠的信息这一前提下。恰在这一点上，行政部门拥有了立法部门永远无法企及的信息优势，而且，立法部门通过任何一种途径也不可能获得相对于行政部门的信息优势。在整个社会治理体系中，唯有行政部门拥有最为宽广的与社会间的接触面，也只有行政部门能够实现每日每时不间断的社会接触，更何况它有着最为完备的系统，其触角可以渗透到社会的每一个角落。“在某种程度上，政府拥有自己的信息，这些信息集中于官僚机构。与信息相伴随的是理解和解释信息的专业技术。对信息的相对垄断可以在很多方面转化为权力。最显著的观点是，既然他们（机构）更了解问题，所以他们应该控制问题。换言之，在特定的问题领域的决策上，他们比那些相对无知的政治执行者和立法机关可能（在技术上）做得更好。”^[35]

经常出现的情况是：“官僚机构预见某种情况，发展出一个解决方案，该方案会渐渐地打破政治意识，充分地被确立起来，以至于它在立法机构被正式采用从来不是航行在一片未知的海域。”^[36]人们经常提起政府与公众之间的信息不对称，其实，在行政部门与政治部门之间也存在着严重的信息不对称。这不仅是因为行政部门为了增强自己的权力而向政治部门封闭了某些信息，即有意识地进行信息垄断，而是因为，在政治领域中开展活动的人缺乏行政官员的专业知识，在信息的敏感性、甄别力等各个方面都要逊色得多。所以，是知识和技术方面的原因而使得政策问题建构权转移到了行政部门。我们知道，社会问题的复杂化与社会的多元化是同步增长的。在社会多元化的条件下，代表以及议员需要把更多的精力用于争取每一个社会族群的政治认同、情感信任和选举支持。这决定了他们在提升理解相关社会问题的知识和技术方面往往花更少的时间和精力，从而在政策问题建构中不得不依赖专门技术人才。

总之，议员们在政策问题建构中缺少相应的信息、知识和技术，也缺少理解和管理这些问题的时间，以至于必然要依赖行政官员对政策问题建构和政策制定所提供的建议。我们发现，在美国国会中，为了弥补议员们的专业知识和技术上的不足，成立了一系列专业委员会，这些专业委员会利用自己在某方面的专业技术而对政策过程施加影响。一般说来，他们认为在技术上不可行的提案是无法进入立法程序的。但是，随着高科技的发展和社会生活的复杂化，政策过程对专业知识和技术的依赖性变得越来越强，使得国会中的专业委员会面对新的问题时也会茫然不知所措。实际情况是，国会中专业机构的发展远赶不上行政部门专业机构的发展，这就使得行政部门在政策问题建构中总是占据优越地位。

行政部门攫取政策问题建构权以及政策制定权是根源于社会发展的客观要求的，但是，却把社会治理引向了行政集权的方向。在20世纪后期的里根主义和撒切尔夫人的“私有化”运动中，人们往往把行政集权归于凯恩斯主义，并试图通过改革而加以纠正。在这场改革经历了30多年的历程后再来重新观察，我们发现，行政集权的状态并没有改变。从美国政府的反恐战争、应对金融危机的行动以及最近斯诺登揭露美国政府的案件看，行政集权被无节制地滥用了。这说明近代早期的民主理想破灭了，基于三权分立而建构起来的宪政体制也受到了无情的挑战。所有这些，都源于行政部门对政策问题建构权的掌握和运用。

在今天，人们顾念着近代早期的政治黄金时代，向往民主政治的回归，然而，却无法找到终结行政集权的路径。虽然在里根主义和撒切尔夫人的“私有化”运动逐渐淡出人们的记忆后仍然给我们留下了“行政改革”的概念，但随着社会的复杂性和不确定性程度的迅速增长，当人类处在风险社会之中时，在危机事件频繁发生的状态下，所有的改革举措似乎都朝着高度行政集权的方向前进，以至于社会治理再也无法回转到民主政治的轨道上去了。如果说行政集权是社会治理的灾难性梦魇的话，那么，就不得不寻求走出这种梦魇的道路。这就是我们在今天必须承担起来的一项任务，也就是说，我们必须去探索终结行政集权的新的方案。在此，对政策问题建构权演进历史的关注，也许能够在寻找出路时给予我们一些启发。

【注释】

[1]Herbert Kaufman，Emerging Conflicts in the Doctrines of Public Administration，The American Political Science Review，Vol.50，No.4，1956.

[2]［美］理查德·B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第6页。

[3]［英］洛克：《政府论（下篇）》，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆2009年版，第95页。

[4]同上书，第89页。

[5]［美］理查德·B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第10页。

[6]［美］理查德·B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第10页。

[7]［美］弗兰克·J.古德诺：《政治与行政：一个对政府的研究》，王元译，复旦大学出版社2011年版，第11页。

[8]［美］威尔逊：《行政学研究》，载彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第17页。

[9]［美］弗兰克·J.古德诺：《政治与行政：一个对政府的研究》，王元译，复旦大学出版社2011年版，第9页。

[10]［美］尼古拉斯·施普尔伯：《国家职能的变迁》，杨俊峰等译，辽宁教育出版社2004年版，第19页。

[11]Dwight Waldo，The Administrative State，New York：The Ronald Press Company，1948，p.10.

[12]Dwight Waldo，The A dministrative State，New Yor k：The Ronald Press Co mpany，1948，p.11.

[13]［美］路易斯·布朗洛、查尔斯·梅里亚姆和卢瑟·古利克：《总统行政管理委员会的报告》，彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第82页。

[14]Dwight Waldo，The Administrative State，New York：The Ronald Press Company，1948，p.47.

[15]Ibid.，p.20.

[16]［美］尼古拉斯·施普尔伯：《国家职能的变迁》，杨俊峰等译，辽宁教育出版社2004年版，第46页。

[17]［美］尼古拉斯·施普尔伯：《国家职能的变迁》，杨俊峰等译，辽宁教育出版社2004年版，第46页。

[18]［美］B.盖伊·彼得斯：《官僚政治（第五版）》，聂露、李姿姿译，中国人民大学出版社2006年版，第13页。

[19]［美］科尼利厄斯·M.克温：《规制制定——政府部门如何制定法规和政策（第三版）》，刘璟等译，复旦大学出版社2007年版，第11页。

[20]［美］查尔斯·赖特·米尔斯：《权力精英》，王崑、许荣译，南京大学出版社2004年版，第327页。

[21]［美］查尔斯·赖特·米尔斯：《权力精英》，王崑、许荣译，南京大学出版社2004年版，第327页。

[22]Luther Gulick，Politics，Administration，and the“New Deal”，The Annals of the American Academy of Political and Social Science，1933.

[23]［奥］凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第299页。

[24]同上书，第300页。

[25]［奥］凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第303页。

[26]同上书，第285页。

[27]Lewis Meriam，Frontiers of Public Administration and Public Welfare，Social Service Review，Vol.11，No.1，1937.

[28]［美］查尔斯·赖特·米尔斯：《权力精英》，王崑、许荣译，南京大学出版社2004年版，第295页。

[29]［美］查尔斯·赖特·米尔斯：《权力精英》，王崑、许荣译，南京大学出版社2004年版，第297页。

[30]［美］B.盖伊·彼得斯：《官僚政治（第五版）》，聂露、李姿姿译，中国人民大学出版社2006年版，第18页。

[31]［美］乔尔·阿伯巴奇、罗伯特·普特南、伯特·罗克曼等著：《两种人：官僚与政客》，陶远华等译，求实出版社1990年版，第6—7页。

[32]［美］威尔逊：《行政学研究》，彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第4页。

[33]［美］威尔逊：《行政学研究》，彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第5页。

[34]［美］伦纳德·D.怀特：《公共行政学研究导论》，彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第48页。

[35]［美］B.盖伊·彼得斯：《官僚政治（第五版）》，聂露、李姿姿译，中国人民大学出版社2006年版，第244页。

[36]转引自颜昌武、马骏编译：《公共行政学百年争论》，中国人民大学出版社2010年版，第9页。