在主权国家的理论构想中，必然包含着主权通过什么形式去加以表现的问题。虽然霍布斯、洛克和卢梭在主权的所有者问题上有着截然不同的主张，但他们都是把主权等同于立法权的。就今天的观点来看，这实际上所思考的也就是政策问题建构权的终极归属问题。但是，他们的理论在很大程度上是无法落实到实践中去的，特别是卢梭的人民主权论中的“人民”概念，是抽象的、笼统的。而且，卢梭还把主权看作是绝对的、不可分割的和不可转让的，这在逻辑上无疑导致了这样一种结果，那就是不可能使人民真正成为具有可操作性意义上的政策问题建构主体。当然，如果对卢梭的人民主权进行置换，即让人民主权通过代表来加以掌握和行使，情况就会不同了。可是，卢梭是反对这样做的。
卢梭认为，一旦人民主权经由代表，就会改变性质，“代表的观念是近代的产物；它起源于封建政府，起源于那种使人类屈尊并使‘人’这个名称丧失尊严的、既罪恶而又荒谬的政府制度。”[70]“为了很好地表达公意，最重要的就是国家之内不能有派系存在，并且每个公民只能是表示自己的意见。”[71]“不管怎样，只要是一个民族推举出了自己的代表，他们就不再是自由的了；他们就不复存在了。”[72]所以，在卢梭这里，人民主权论是以直接民主制收场的，主权的不可代表性也就意味着人民都是当然的政策问题建构主体，而抽象的、笼统的和模糊的人民作为政策问题建构主体又是根本不可能的。正是由于这个原因，民主制度安排的逻辑没有按照卢梭的思路走下去，而是走向了“代议制”。可以认为，代议制的发明在人民主权原则与民主政治实践之间架起了桥梁，一方面，人民所拥有的最高主权不容置疑；另一方面，人民又必须通过其代表而进入民主实践中去，即通过其代表去扮演政策问题建构主体的角色。这也可以看作是在反卢梭的道路上实现了卢梭的人民主权论。
现代国家是在代议制的框架下进行政策问题建构的。其实，卢梭也考虑到了法律的制定问题，他根据人民主权原则而做出的设想是：“当人们在人民大会上提议制定一项法律时，他们向人民所提问的，精确地说，并不是人民究竟是赞成这个提议还是反对这个提议，而是它是不是符合公意；而这个公意也就是他们自己的意志。每个人在投票时都说出了自己对这个问题的意见，于是从票数的计算里就可以得出公意的宣告。因此，与我相反的意见若是占了上风，那并不证明别的，只是证明我错了，只是证明我所估计是公意的并不是公意。”[73]卢梭这里所描述的是“公意”向法律的转化过程，但“卢梭的哲学所强调的则是对群体的强化、对参与的满足以及对非理性的崇拜”[74]，以致他的“公意”是非常模糊的，甚至是一种武断的设定。这也说明，只有在公意如何形成的问题上找到了解决方案，才能使“公意”成为可以把握的东西，才能付诸实现。要解决这个问题，就必然会合乎逻辑地走向代议制。正是“代议制”这种形式，使具体的、差异万千的个人意志或意见在抽象同一性的意义上汇聚到了一起，并成为政策问题建构的前提。
通过对卢梭思想的叙述，我们可以发现，如果人民主权论不准备耽于理论形态，而是希望付诸实践，就必须放弃主权绝对性的立场，即向实践妥协。这样的话，也会合乎逻辑地走向代议制的设计。也就是说，如果卢梭不是从人民主权论中武断地推导出直接民主，而是也承认间接民主的可能性，他实际上是能够提出代议制的实践方案的。当然，这只是一种逻辑上的推定，与之相比，议会主权论的优势就明显得多了。因为议会是一个实体性的存在，与人民这个虚拟性的存在相比，更容易形成可操作性的实践方案。只要回答了这样两个问题：其一，议会是怎样形成的？其二，构成议会的各种因素都来自于什么地方？也就解决了民主的构成要件。对于人民的概念来说，即使对“人民是怎么形成的”和“人民由什么因素构成的”之类的问题作出无比精致的探讨，也不可能给出清楚明白的答案。所以，从人民主权出发，只有一条路可走，那就是走向代议制。然而，一旦走上了代议制之路，也就是对人民主权的部分抛弃。
我们今天都认为代议制是与密尔的名字联系在一起的，这可能与英国的议会主权传统有关系，可能是对议会主权的怀疑或证明促使密尔提出了代议制民主方案。也就是说，密尔显然并没有考虑政策问题建构权的问题，但他的代议制设计却在事实上解决了政策问题建构权的生成以及运行等问题。其实，我们的这一推测是可以从思想发展的逻辑中得到印证的。在密尔之前，反映了英国思想传统的孟德斯鸠就给我们提供了这样的根据。孟德斯鸠是法国人，而且，他的著述活动早于卢梭。与卢梭不同的是，孟德斯鸠熟悉英国的思想，而且是沿着英国的思想逻辑去开展自己的理论活动的。这是孟德斯鸠相对受教育背景较差的卢梭的优势。不过，孟德斯鸠的理论关注重心不是主权问题，而是在悬置了这一问题的前提下去直接地针对权力类型和性质进行思考。
这样一来，孟德斯鸠又遇到了一个绕不开的问题，那就是需要对不同类型的权力分别地加以定义。当他在定义立法权的时候，就无可回避地要对政策问题建构的情景进行想象性描述。孟德斯鸠看到，“在一个自由的国家里，每个人都被认为具有自由的精神，都应该由自己来统治自己，所以立法权应该由人民集体享有。然而这在大国是不可能的，在小国也有许多不便，因此人民必须通过他们的代表来做一切他们自己所不能做的事情。”[75]人民的代表如何产生？显然要通过选举，“只有通过选举，人民才能当君主，因为选举表现了人民的意志。主权者的意志，就是主权者本身。”[76]另一方面，就人民所具有的能力来看，也只能通过选举出代表去行使他们的主权。“古代的大多数共和国有一个重大的弊病，就是人民有权利通过积极性的、在某种程度上需要予以执行的决议。这是人民完全不能胜任的事情。他们参与政府应当只是选举代表而已，这是十分适合他们的能力的。”[77]所以，“拥有最高权力的人民应该自己做他所能够做得好的一切事情。那些自己做不好的事情，就应该让代理人去做。”[78]
在学术界，英国保守主义先驱柏克往往被看作为代议制思想的最早提出者。的确，柏克是较早对代表与被代表的问题加以系统阐述的思想家。柏克认为，发表意见是一切人的权利，选民的意见应当得到尊重，应当“把选民的意见看作是权威性的指令、命令，即使它与议员自己明白无疑的信念和良知的决断相背驰，他也必须盲目地、不言而喻地服从它，投它的赞成票并为它辩护——在这个国家的法律中，根本不曾听说过有此种情形。”[79]由于发现了代表与被代表的关系，即便柏克尚未在制度的意义上去对这种关系作出思考，但在行为的意义上对代议制的部分思想进行论述是完全可能的。所以，柏克能够描述被代表者使其权利得到实现的方式，那就是作为个人参与到政策问题建构过程中去。不仅如此，柏克还把代表与被代表者的关系定义为一种委任关系，这无疑是代议制赖以建立的基础。因为，正是“自由的委任是近代代议制的标志，也是它的理论基础”[80]。
代议制理论在美国的国父们那里也得到了一定程度的表现，在某种意义上，是被付诸美国宪政国家的设计之中了。我们知道，虽然在美国的宪政国家体制中更多地体现了孟德斯鸠的精神，但也同时因为包含了代议制的内容才变得有血有肉。在《联邦党人文集》中，我们看到麦迪逊的思考是，鉴于“一种纯粹的民主政体——这里我指的是由少数公民亲自组织和管理政府的社会——不能制止派别斗争的危害”[81]，因而，需要采用共和政体，即代议制，来矫正民主政体的缺陷。民主政体与共和政体的两大区别是：共和政体的政府是被委托给由公民选举出来的少数公民的，共和政体所能管辖的公民人数较多，国土范围也较大。[82]共和政体的优势在于，“在联邦的范围和适当结构里，共和政体能够医治共和政府最易发生的弊病”。[83]今天看来，联邦党人在共和政体与民主政体之间作出区分是没有意义的，因为美国的所谓共和政体也恰恰是民主政体。但是，在当时的语境中，希望在代议制与卢梭的直接民主制之间作出区分，则是出于建国的实际需要。
当然，只有到了19世纪中期，才有可能提出代议制的系统设计方案。因为，到了这个时候，才具备了代议制理论和实践的历史条件。我们发现，19世纪中期，随着政府组织的分化，随着政党、内阁等官僚机构的成长，政府体系趋于完善，政府的力量也显得更加强大了，政府凌驾于社会之上而欺罔公民权利的问题日甚一日。就如卢梭早已看到的：“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。”[84]议员被选出来以后可能不是代表人民的意愿，而是代表了国家力量，并反过来压制人民的意见表达。在这种情况下，重申政府权力的来源也就变得非常必要。然而，这种重申并不是对启蒙思想的复述，而是需要有所创新，特别是需要落实到制度安排中来的。这就是密尔的《代议制政府》得以产生的历史背景。
密尔的代议制方案所要解决的是这样一个问题：“公民自由或称社会自由，也就是要探讨社会所能合法施于个人的权力的性质和限度。”在解决这一问题时，密尔显然是参照了卢梭的思想，或者说对卢梭的思想进行了反思。作为反思的结果，密尔认为可以构想一种“理想上最好的政府”，认为“理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府；每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务”[85]。进一步说，理想上最好的政府能够充分地反映出民主的精神。用密尔的话说，“显然能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府；任何参加，即使是参加最小的公共职务也是有益的；这种参加的范围大小应到处和社会一般进步程度所允许的范围一样；只有容许所有的人在国家主权中都有一份才是终究可以想望的。但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”[86]也就是说，一旦考虑到民主理想付诸实施的问题时，就不能不退而求其次。这样一来，代议制政府反而是最为理想的政府类型了，只有代议制政府，才能真正地保证其国民获得“只受他们选出的代表所同意的法律统治的自由”[87]。
在这里，密尔实际上简单甚至可以说是武断地处理了“代表的意愿”与“国民全体的意愿”，认为它们是可以等同的。由于它们是等同的，所以，当代表的意愿转化为法律的时候，全体国民也就受自己意愿的统治了，从而获得了自由。从政策问题建构的视角看，代表是通过表达意愿来影响政策问题建构的，而表达意愿的场所则是议会。议会“既是国民的诉苦委员会，又是他们表达意见的大会。它是这样一个舞台，在这舞台上不仅国民的一般意见，而且每一部分国民的意见，以及尽可能做到国民中每个杰出个人的意见，都能充分表达出来并要求讨论。在那里，这个国家的每个人都可以指望有某个人把他想要说的话说出来，和他自己说得一样好或者比他自己说得更好——不是专对朋友和同党的人说，而是当着反对者的面经受相反争论的考验。在那里，自己意见被别人压倒的那些人会感到满足，因为把意见说出来了，其被撇在一旁不是由于单纯任意的行为，而是由于被认为是更好的意见得到大多数国民代表同意”[88]。这就是密尔所说的代议制政府。
在代议制中，公众参与政策问题建构的方式是通过其代表代为进行意见表达的。对于一般国民而言，政策问题建构权也就只能像卢梭所说的那样，体现在选举权中了。“在政治中，若还说什么公众意见现在统治着世界，那几乎是多余的废话了。唯一实称其名的势力，只是群众的实力，或者是作为表达群众倾向或群众本能的机关的政府的势力。”[89]这也可以解释为什么密尔在论述自由时会花大量篇幅论证表达自由，因为，在代议制结构中，只有表达自由才是能够得以保障的个人参与公共生活权利。“假定全体人类仅执有一种意见，而仅仅一人执有相反的意见，这时，人类要使那一人沉默并不比那一人（假如他有权力的话）要使人类沉默较可算为正当。”[90]因为“我们永远不能确信我们所力图窒息的意见是一个谬误的意见；假如我们确信就要窒闭它也仍然是一个罪恶[91]”。正是基于这一判断，密尔认为任何压制意见表达的做法都是最不应该的，也许“所试图用权威加以压制的那个意见可能是真确的。想要压制它的人们当然否认它的真确性。但是那些人不是不可能错误的。他们没有权威去代替全体人类决定问题，并把每一个别人排拒在判断资料之外。若因他们确信一个意见为谬误而拒绝倾听那个意见，这是假定他们的确定性与绝对的确定性是一回事。凡压默讨论，都是假定了不可能错误性”[92]。
所以，要想获得关于一个问题的全貌，“其唯一途径只是聆听各种不同意见的人们关于它的说法，并研究各种不同心性对于它的观察方式。一个聪明人之获得聪明，除此之外绝无其他方式；就人类智慧的性质说，要变成聪明，除此之外也别无他样。”[93]正因为如此，我们不能将议会“讥笑为纯粹清谈和空谈的场所”[94]。在这样一个场所中，“谈论中的每一句话，不是代表着某个重要团体的意见，就是代表着某个重要团体所信赖的个人的意见。在这个场所，这个国家的每一种利益和每一种意见都能在政府面前以及其他一切利益和意见面前对自身的理由进行甚至热烈的辩护，能强迫它们听取，或者同意，或者明白说明不同意的理由，这样一个场所本质上就是——如果它不符合其他目的的话——任何地方所能有的最重要的一种政治制度和自由政府的头等好处之一。”[95]在密尔这里，我们看到的是一种现实主义的考量，那就是，要想使民主得到制度的保障并落实到实践中去，就只能借助于代议制的方式；为了使代议制不变异为压制个人意见的独裁机制，就必须充分重视个人的意见表达，并通过个人的意见表达去证明民主。在政策问题的建构中，代议制把政策问题建构权交给了代表，而个人的作用也就仅仅反映在意见表达之中了。
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