18世纪的启蒙运动给人类带来的最为伟大的成就就是理性。如果说启蒙思想家们对近代以来的基本社会制度和生活方式作出了设计的话，也是因为其中所包含着的理性而使这些社会建构方案有了似乎永不衰退的魅力。理性所提供给我们的是一种思维方式，有了这种思维方式，人们在社会建构中所展现出的一切创新都能够沿着启蒙思想家们开辟的道路前进。即使近代以来的所有社会建构方案都遇到了致命的挑战，基于理性的思维方式也会极力维护之。也就是说，近代以来的整个社会发展都是理性运行的成果，不仅所有的社会建构都是理性的建构，而且一切呈现在我们面前的社会发展成果也都体现了理性和包含了理性。社会分工是理性的，对社会的治理也是理性的，在社会治理中所选择的各种路径和所有手段也都是理性的。理性造就了专门知识，理性反映在职业活动中，理性培育出了掌握专门技术的专家。因而，在社会生活的每一个领域中，我们都可以看到专家的身影。
有了专家，我们所从事的每一项事务都可以得到专家的指导，我们甚至希望与我们相关的一切都由专家去作出安排。在政治生活中，在社会治理过程中，向专家咨询或让专家直接参与其中，已经成为一个普遍性的事实。专家意味着技术，进而，也意味着科学。在任何一项得不到专家参与的事务中，其科学性都会受到质疑，也会被认为是缺乏技术含量的。随着社会治理更多地求助于政策时，政策问题建构以及政策制定过程中的技术也逐渐地把政治笼罩在其阴影之中，甚至让人们感觉到这完全是一项技术性的活儿。所形塑出来的社会治理模式也表现出这样一种情况：不是技术从属于政治，反而是政治需要听从于技术。所以，在政策问题建构过程中，不仅需要由专家来主持，而且政治家们也需要扮演专家的角色，或者说政治家们需要努力使自己变成专家。结果，不仅公众的政策问题建构权被无情地剥夺了，对于作为公众代表的政治家来说，如果不能使自己成为专家的话，也会被排斥在政策问题建构过程之外。
如果希望为政策问题建构专业化和科学化找一个具有起点意义的历史性事件的话，我们看到，欧洲中世纪后期出现了一次大瘟疫，瘟疫的流行让人们深深地感受到神启的知识不能解决问题，于是求助于技术知识。这可能是用科学代替神意的开始，也可以看作是近代理性主义的滥觞。从16世纪到18世纪，科学知识以及技术理性逐步被应用于制度设计，从而把社会的发展置于一个新的平台上，或者说，开拓了社会发展的新空间，塑造出了今天人们所拥有的现代西方社会生活形态。在近代早期的一个较长的历史阶段中，尽管宗教的神启知识以及手工艺在几个世纪的时期内依然顽强地存在了下去，但科学知识与技术理性的成长也是非常迅速的。到了18世纪，科学知识与技术理性在量上的积累已经达到了足够向旧世界发起总攻的程度，因而，出现了启蒙运动，并通过资产阶级革命开辟了新的世界。始于中世纪后期的现代化进程是由三个方面的力量共同推动的，它们是科学技术发展、思想启蒙和资产阶级革命。科学技术和思想启蒙都直接地对理性作出了诠释，资产阶级革命虽然在形式上并不能看作是理性的展现，而其目标则是要建构起一个不再是神启的而是理性的世界。所以，对理性的追寻以及对理性加以无限张扬的要求都是现代化的主题。反过来，理性为科学技术的发展和民主制度的建构提供了基础性的支撑，也提供了无穷尽的动力。所以，理性即是现代社会的全部奥秘所在。
当理性取代了神意后，畅想科学技术的发展和社会治理领域中的专家治理就自然而然地走进了人们的视野和受到了人们的关注，并成为思想的主题。从思想史上看，笛卡尔是较早通过对理性的阐释而去向往科学技术发展前景的人，而培根则表达了技术专家治国的憧憬。在《新大西岛》（亦译为《新亚特兰提斯》）中，培根描述了一个虚构的岛上的乌托邦国家，表达了技术精英治理的理想。这显然是一种新的治国理想，完全不同于那个被奉为欧洲思想传统的“哲学王”。在培根的这个理想国家中，繁荣和幸福取决于而且也直接来自于集中精力从事科学研究。这表明，在培根的观念中，科学技术的兴起和发展已经是在历史的行进中所获得的一种新的社会特征。不过，在把科学和技术治国这一理想转化为实践方案的设计方面，是圣西门作出了最初的尝试。在思想史上，人们一般认为，圣西门的工作是对培根哲学的进一步阐释，或者说，圣西门把培根的思想转化成了具体的规划。的确，在圣西门所构想或创立的“实业制度”中，牧师和政治家被要求由科学家和技术人员来置换，圣西门所构想的是由科学家与技术人员主导国家治理，即由技术人员对国家实施管理活动。显然，在圣西门的这一治理方案的设计中，如果说国家治理中包含着政策的话，那么，政策问题建构也必然是由技术人员主宰的。
既然现代社会是建立在理性的基础上的，既然科学知识及其技术是这个社会的支撑力量，那么，掌握了科学知识以及技术的人也就成了理性的化身。在社会治理方面，由这些理性的化身去主持也就是理所当然的事了。从近代社会的发展史来看，大致到了19世纪60年代，随着工业化进程取得了长足进展，产生了一个新的脑力劳动者阶层，这就是技术专家。或者说，如果排除了身份因素的话，脑力劳动者与体力劳动者的分化大致是在19世纪中期完成的。这一脑力劳动与体力劳动的分工模式的确立，使脑力劳动者可以专心致志于掌握和应用科学技术知识，并通过对科学技术知识的应用而获得对整个社会的统治和支配。
脑力劳动与体力劳动的分工是与近代以来整个社会大分工的趋势一致的，而分工本身就是专业化，在一切分工的地方都造就出了专家。在近代以来的社会背景下，所谓脑力劳动者，也就是在自然以及社会等各个方面掌握了科学技术知识的专家。在社会治理的领域中，他们是专业化的掌握了治理方面的知识和技术的专家。正是在19世纪中期，社会治理表现出了对技术专家的依赖，“在1837年至1848年间，英国的政府发挥了前所未有的干涉作用。到1858年，建立了16个委员会，分别调查贫民救济、公共健康和卫生、铁路和工厂制度、囚犯教育、矿山和移民等项事务。这些委员会在调查后向议会和政府提出证词和数据，作为政府制订政策的参考依据。”[65]政府机构出现了提供专业知识的委员会，毫无疑问地造就出了专家，让专家基于其所掌握的专业知识去开展政策问题建构，至少是要求专家在政策问题建构中发挥影响力。
到了19世纪后期，由技术专家担负社会治理的行动开始逐渐地转化为了制度安排，其标志性事件就是“彭德尔顿法”的通过。一般认为，这个“法案”意味着文官制度的确立。所谓文官，无非是职业化的专家集团，是社会治理中的一支专门从事行政管理事务的专家队伍，构成这支队伍的成员都是行政技术方面的专家。如果说“彭德尔顿法”催生了文官这一技术专家集团，那么，这个技术专家集团究竟应当掌握什么样的技术，也就必然会作为一个问题而被合乎逻辑地提出来。历史的发展正是如此。到20世纪初，一批进步的改革家不加掩饰地提出采取理性计划，倡导在公共计划和理性政策发展中使用社会科学方法。他们甚至把政治过程贬为非理性的，要求用经过科学规划的决策程序去替代或消除政治过程的非理性。这就是人们常常提及的进步主义运动。
在某种意义上，进步主义运动张开了双臂去拥抱科学管理原理，将其引入公共部门。作为进步主义运动代表人物的沃尔特·李普曼在要求把弗雷德里克·泰勒的科学管理原理引入公共部门方面表现得无比激进。他认为，在公共部门中，纪律和辛苦工作是第一位的，在评价公共部门中的机构时，就应当像评估机器的投入—产出比一样，要准确地分析和确定利润与成本之间的关系。在进步主义运动的推动下，科学管理的精神深深地渗入了公共行政之中。多年后，德怀特·沃尔多在谈到这一历史事件时作了这样的评价：“科学管理和公共行政是同一现象的相互关联的两个方面，这一现象是将科学的方法与精神扩展到人类关注的更广阔范围的运动。”[66]
1906年，美国的市政研究运动兴起，它是进步主义运动的一部分，市政研究运动的主将也基本上是进步主义运动的领导者。“他们对科学的吸引力和前景非常敏感，并且相信将事实发现作为科学的方法，作为一种解决人类问题的充分模式。他们接受了，同时也推动了，政府的新的实证意义，以及近乎于一个有计划的且管理良好社会的观念。他们憎恶‘坏的’商业，却在商业组织和程序中发现了一种公共事业的可接受的蓝本。”[67]面对长期困扰纽约的腐败和管理问题，他们深信科学管理的思想能够直接应用于政府改革。“市政腐败和无效率，在很大程度上是因为群众和公务员没能抓住效率原则和有序管理的核心所造成的。这是可以在严格的数据收集和科学评估中找到解决方案的”。[68]基于这一信念，纽约市政研究所提出了改革规划，主要内容就是引入科学程序。
要求引入的科学程序主要是基于详细的财政会计系统（包括对市政官员的责任和义务）进行典则编纂，同时，对市政官员的行为以及人员和设备等进行成本分析，还包括对城市中无序人员的数量、财政审计的频率、牛奶供应的状况等方面进行评分。“总体而言，城市在1300个标准问题上被评估”，他们被“建议去编纂他们工作的所有方面的典则，以便发现‘无效’的行为并加以消除。”[69]在此过程中，进步主义者还用实际行动进一步诠释了威尔逊的政治—行政二分原则，那就是让制定公共政策的权力从议会中剥离出来，交由专家组成的管制委员会以及专业的城市管理者去行使这种权力。虽然还无法判断当时就有了使政策问题建构科学化的明确追求，但这种做法无疑会达成这一效果。或者说，以当时的情况，进步主义者主要是想让政策问题建构以及政策制定更少受到纷乱的政治意见的干扰，而客观效果则走上了政策问题建构和政策制定科学化的道路。正是在此背景下，1919年，美国工程师威廉·史密斯发明了“技术专家治国”（technocracy）一词。
“新政”是政策过程科学化历史上的一个重大事件。就新政而言，面对经济颓势的“大萧条”局面，罗斯福政府大力推行公共计划，以求经济快速复苏。其实，当时存在的问题并不是应否实施公共计划，而在于公共计划的形式以及如何实施公共计划。为完善政府的公共计划项目，政府努力增强和扩大统计数据的收集，并在此基础上提出了更为全面的经济和社会计划方案。为了使这一点能够得以顺利展开，政府也就不得不求助于专家，以至于后人在总结“新政”时期的创新举措时，总会提到罗斯福的著名“智囊团”。事实上，罗斯福深受其顾问的影响，而且开始在公开场合越来越多地使用技术语言，如“社会实验”、经济“集体主义”、“政府计划”等，都是在罗斯福的演讲中经常使用的新词汇。
雷克斯福德·特格韦尔（Rexford Tugwell）是最热心的计划倡导者，他甚至预测到了以“计划经济”代替资本主义“商业系统”的需要，同时，他也倡导政府的政策制定应交由具有科学计划能力的独立精英集团去做。在特格韦尔离开“新政”时期的联邦政府去担任纽约市计划委员会主席一职后，“技术专家治国”的思想得到更详细的阐发。1939年，特格韦尔在一次讲话中明确提出了将计划专家纳入政府中的一个独立部门的想法，并认为这些专家应与其他部门中的工作人员享有同等的地位。他甚至建议将这一专家机构命名为“直接部门”，设想这一部门所雇用的应当是掌握最新科学和技术的专家。“正如司法部门中的成员一样，应给与这些专家以长期职位，以保证他们远离政治影响。”[70]这些设计显然是合乎文官制度的逻辑的，而且，也正是这种方案，使得文官的专家属性更为清晰地显露了出来。
进步主义运动与“新政”营造了重视技术专家的氛围，也许这种对技术专家的重视促进了整个社会也开始荡漾一种可以称作为“专家主义”的意识形态气息。至此，近代以来的专业化历程开始收获了“专家”这一成果。在专家近乎被神化的条件下，专家治国也就是理所应当的事了。所以，特格韦尔的贡献只不过是点破了“专家治国”的历史趋势，将这一点作为一个明确的主张表述了出来，尽管他在提出这一主张的时候还是直接针对政治而言的，那就是让“远离政治、出于兴趣而科学工作的专家”治理国家。然而，正如古德曼所说，虽然特格韦尔仍然带有早期进步主义者对科学技术的态度和追求，但得益于“新政”，“技术专家治国开始以其鲜明的特征在联邦政府的官僚机构中出现了。之前还仅仅是一种理论，而现在已开始在组织实践中成形”。[71]
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