政策问题建构科学化的反民主性质

政策问题建构科学化的反民主性质_政策问题建构权的历史演进

在近代以来的社会治理发展史上，政策问题建构追寻科学与技术的步伐从未停止过。进入20世纪后，面对社会问题的日趋复杂化，传统的那种政党主导政策问题建构权的局面也显得越来越难于应付复杂的社会问题。这是因为，如果通过民主的途径去发现政策问题的话，就会发现那些根本性的和主要的社会问题往往会被淹没在高分贝的利益表达噪音之中。因此，政治精英必须求助于技术专家和传媒名流，这也就为专家主导政策问题建构提供了机遇。专家控制着专业知识，因为其专业知识而有着普通公众不及的优势，即使是政治精英，也不具有专家们所掌握的知识。

民主制度的设计虽然是为了保证各种意见和各种诉求都能够得到倾听，而在社会问题复杂化的条件下，让不掌握专业知识的人去主导政策议程，显然是不可能求得科学合理的政策问题建构的。事实上，在各种各样的利益诉求演化成了政治噪音的时候，通过民主的途径是无法确定哪些社会问题应当向政策问题转化的。即使在民主的途径中确认为政策问题的一些社会问题，也可能并不是那些主要的和关键性的社会问题。与此相反，在社会问题复杂化的条件下，真正对一个社会及其一定时期有着关键性影响的社会问题往往需要通过专家的分析去使其显现出来，需要在专家的专业术语中得到描述。这犹如棱柱对光线的折射，社会问题是经过专家的眼睛折射出来的。表面看来，最终的决策方案依然是由政治家作出选择，但专家却界定了他们进行选择的框架，而且通过阐释不同的方案以及选择的具体可能性而对政治家产生影响。

所以，实际上是专家们主导了政策议程。“行政与技术专家，在当前的对问题的思考的过程中完全占据了主导地位。人们只能透过一个过滤器——专家们用这个过滤器来抵抗任何形式的政治干预——来看问题。”^[83]正是在此意义上，专家被描述为政策问题建构中的“隐蔽的层级”，在政策问题建构中发挥着实质性的影响。随着专家的身影出现在了政策问题建构舞台的中心，政策问题建构权发生了根本性的转移。在代议制中，由代表构成的政治精英享有政策问题建构权，在对理性与技术的追求中，技术专家悄悄地从政治精英手中夺取了实质性的政策问题建构权。行政部门作为专家的集中之地，渐渐取代了政治领域而成为政策问题建构权施展的主要场所。“经过技术训练的行政和政策专家，至少在主要的时间段中决定着经济和社会政策的方向以及发展进程。”^[84]

技术专家夺取政策问题建构权的过程也是民主走向衰落的过程。我们看到，长期不变的一点是，议会是意愿表达并加以综合的场所，在议会中，民意代表的参与以及多种声音的争鸣都使得政策问题建构表现出了民主的特征，至少在形式上是民主的。然而，当技术专家粉墨登场后，政治精英却成了技术专家的傀儡，需要由技术专家告诉他应该看什么？什么是需要解决的政策问题？政策问题是什么模样？没有得到专家分析与首肯的问题，基本上是无法被正式确定为政策问题的，即使被确认为政策问题，其合理性也会受到质疑。在政治精英对技术专家的依附中，人民的意愿被当作非理性的嘈杂之音而被过滤掉了。如果说人民有意愿的话，政策专家也完全可以对人民的意愿加以引导。即使政策专家把他们所虚构出来的某个东西加予人民，人民在对那个东西加以理解后，也会以为那就是他们的真实意愿。即使他们不同意专家强加的那个意愿，也会在专家的合理性论证面前说不出个所以然。另一方面，政策问题建构的主战场也从政治领域转移到了行政领域。显然，行政一直是一个集权体系，在官僚制中得到集中的权力是沿着自上而下的路径实施控制的。当政策问题建构的主战场转移到了行政领域后，政策问题建构权就会集中在官僚机构的顶端，从而使政策过程表现出与自下而上的民主路径完全相反的流程。

知识与技术在政策问题建构中的增长是工业社会理性发展的必然结果，也是社会理性化的可喜成果。如果考虑到“民主”和“科学”在启蒙思想家那里是两个并行而又相容的主题，那么，当掌握了科学与技术的专家成为政策问题建构的核心力量时，从逻辑上看，本不应当带来民主的衰落这样一种后果。然而，理论上的这种推断却受到了现实的无情鞭挞。当技术专家被纳入到官僚结构中时，当技术专家与官僚制组织的职位结合到了一起时，专业知识成了增强权力的资源，成了支持和护卫集权的铠甲，服务于权力的排外性，进而，在官僚制组织的外层也同时在技术专家群体的周边打造了一层厚厚的茧壳，形成了一个排斥公众也排斥政治家的封闭体系。其实，专家本身就意味着某种封闭，无论是在大学校园还是在官僚机构中，技术专家都是处于一种具有垄断倾向的组织和制度中的，都会努力捍卫自己的独立领地。实际上，与其说专家享有的权力是基于知识，还不如说是源于精英体制的封闭性。“人们越是要求保护自己不受新事物——也就是不受知识——的影响，技术专家就越是有更多的机会强化他们的权力。原因在于，他们不是从知识的自由发挥之中，而是从不确定性与限制之中获取收益。假如知识对所有的人都是清晰可见的话，那么技术专家统治将是不可能的。”^[85]

在技术专家眼中，只有掌握了科学技术的群体才是理性的，而公众则被贴上了非理性的标签。为民众代言从来不会成为技术专家的口号，他们会认为那是代表用来掩饰其非专业色彩的借口，或者说是近代早期经常使用的一种陈词滥调。就技术专家而言，他们在整个政策过程中行使权力的时候根本不会想到代表公众这回事儿。结果，技术专家与公众之间的隔阂和不信任感增加了，同时，精英集团的自我保护措施也导致了它与下属集团之间的鸿沟扩大了，以至于整个社会呈现出疏离，充满了矛盾，并经常性地陷入冲突之中。作为民主标志的公共舆论与公开交流日益式微，作为行政部门的政府则染上了浓重的独断专行风气。不仅技术专家，而且整个政府都拥有了自信：我这样做是基于技术的合理性，你愿意理解可以，不愿意理解也要执行或服从，甚至任何解释和说明都是多余的。

克罗齐耶在谈论法国的权力结构时作了这样的描述：“无论在什么地方，无论在哪一社会阶层，法国人一旦步入某一个具有影响力的集团，就会本能地千方百计地限制他人进入其中。另一方面，他们继续维护建立在这样一种基础之上的管理模式：与人保持距离，保守秘密，限制交流。”^[86]何止法国人，在任何一个地方，这都是我们经常看到的现象。这一点在技术专家那里，只能说有过之而无不及，每一个获取了政策问题建构权的专家都会努力进一步扩大自己的权力，往往是通过给专业技术设置更高的标准或门槛来限制其他人的进入。“任何一种复杂的人类体制，皆不可能取消专家与领导者的专业化职能。拥有这些职能的一些人，作为个体的他们，有时会有兴趣维护一种公开的竞争，然而，一旦它们建立起一个具有内聚力的群体，独占的倾向与限制他人进入的倾向，即会无法抗拒地显现出来。”^[87]这是精英们很容易就学会的一种保护自我利益和维护既得权力的手段。

我们还看到，科学与权力相结合所带来的必然是技术等级的强化而不是弱化，所导致的必然是政策网络更为封闭而不是更为开放。一旦政策网络变得封闭，这种封闭性就会反过来进一步促进对科学技术的强调。在专业圈子内，科学已基本上成了一种宗教，技术专家无时不追求着建立自己的领地。所以，在技术专家职业化的过程中，在政策问题建构和政策制定专业化的过程中，公共话语的领域变得越来越狭窄，以致沉寂了起来。在专家的眼中，公众只是人数占了多数的只会瞎嚷嚷而实际上非常无知的人群，公众中的每一个个体都仅仅关注自己的利益和要求，至于哪些问题是这个社会中的最基本的、最关键的和最紧迫的问题，公众是不可能知道的。所以，只有依靠专家才能建构出政策问题。

结果，“我们感到自己对一切都失去了控制。到处都是专家，他们的作用在于强加各种界限，迫使人们认识到他们的局限性，确定正确的选择。一切最为重要的决策，都由技术专家做出。然而，这些专家高高在上，对人们的现实状况毫不关心。”^[88]的确如此，当政府开始重视科学和技术的时候，政策问题建构也就不再向公众开放了，对于公众的批评也会漠然置之。在现实中，我们经常看到一些莫明其妙的政策出笼了，它们被许诺能够解决某些社会问题，而在实施的过程中却往往使那些问题变得更加严重了。这就是科学和技术走上反民主道路后所收获的恶果。其实，产生这种恶果的原因是非常清楚的，那就是，社会并不总能被有效地纳入到科学理解的范畴中去。特别是当科学为技术专家集团所垄断的时候，当技术专家在一个排斥了公众的封闭性知识系统中去进行政策问题建构的时候，在政策问题只是由专家依据专业知识制造出来的情况下，就必然会脱离公众的实际需求，甚至经常性地朝着解决问题的相反方向走。这样一来，政策问题建构以及政策的制定都变成了专家们自娱自乐的游戏，而社会则必须接下这种政策问题建构派生出来的各种恶果。

在由技术专家主导的政策过程中，政策问题建构成了一种专业化的生产模式。在这儿，政策是在相当有秩序的阶段序列中创造出来的，几乎就像是在组装线上的产品。对此，也竟然有许多政治学者津津乐道政策的“组装要素”。从现实来看，我们也承认一个完整的政策生产线已经建立了起来，从社会问题“提上议事日程”到政策问题得到权威确认；从政策问题经过了立法机构和执行机构的流程到提出解决政策问题的各种可能性方案；从对多种可能的解决方案的分析、合理化、筛选和修正再到决策……这犹如在一个有条不紊的生产线上行进一样，而且是如此科学、如此合乎技术合理性。但是，我们也必须看到，在工业社会的治理模式中，在官僚制的严密分工—协作体系中，级别种类的分割，技术的分割，职业性的屏障等等，都阻碍了人们（技术专家）对社会问题的全面检视。所以，由专家们建构起来的政策问题与真实的社会问题之间是有着巨大的不一致性的。专家用技术的话语权排斥了公众的声音，专家指鹿为马而把自己建构起来的政策问题强加于公众，告诉公众这就是社会问题的实质所在。

近代以来的科学化、技术化追求在20世纪以“价值中立”的命题呈现给了我们。也正是因为“价值中立”的假设，使得人们认为技术专家的政策问题建构完全排除了价值观的影响。实际上，这种看法是非常可疑的，也是非常幼稚的，因为技术专家一旦与权力结合到了一起，也就成了一群用科学话语掩盖其价值观的逐利者。我们看到，到了20世纪60年代之后，在技术专家全面夺取了政策问题建构权时，“价值中立”的立场也就被他们抛弃了。很多政策专业人员在公开以接受咨询的方式进行运作时，甚至毫不掩饰自己的政治偏好。最为重要的事实是，专家已经与政治精英联起手来，“专家和掌权的人，都会藏在电脑后面进行干预或强化他们的解决方案。然而，这种行为却不是新出现的。在所有的时代，专家都将自己解决问题的方案强加于人，而领导者总是把自己的意志和愿望藏在专家的决定后面。”^[89]

所以说，专家与知识分子所声言的科学性、客观性其实只不过是维护他们所获得的那种霸权地位的合法性借口。“即使在更人文化的学科方面，如社会学、人类学和城市规划，学术专家也已经凭借自己的以精密计算为基础的资料库将严肃的批判性工作挤了出去，这种工作经常被当作‘意识形态的’、‘新闻的’或‘纯属非专业性的’而予以排除。在这里，科学作为合法化的话语又一次与社会力量的极权主义者融合在一起，来建立一个技术专家治国型知识分子的霸权。”^[90]在一个具有控制导向的管理型社会治理模式中，任何形式的话语霸权都必然是与社会控制的规则相互交织在一起的。因为话语本身就是被用来维持秩序的，一种取得霸权地位的话语也总能够得到权力结构的支持和合理解释。所以，技术专家取得了话语霸权后，就会时时处处在其话语中注入价值因素，或者说，让其话语霸权服务于他们的价值。正是这些技术专家控制了整个政策过程，并以对政策过程的控制为根据地而去扼杀民主的追求和排斥参与的呼声。

总之，这场始于“新政”的技术专家治国到了20世纪60年代已经形成了路径依赖。此后，任何一项新技术的出现都增强了这一路径依赖而不是相反。到了20世纪后期，随着信息技术、计算机技术的应用，技术专家的地位变得更加稳固了。与此同时，民主的要求虽然变得越来越强烈和越来越激进，但面对技术专家稳固的地位，却总是一筹莫展。这就是工业社会科学化、技术化追求所呈现给我们的一番景象。可以说，近代早期的民主梦想已经被技术冲击的七零八落了。

【注释】

[1]［美］威尔逊：《国会政体：美国政治研究》，熊希龄译，商务印书馆1986年版，第159页。

[2]［美］威尔逊：《行政学研究》，彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第5页。

[3]［美］威尔逊：《行政学研究》，彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第14页。

[4]同上书，第15页。

[5]同上书，第15页。

[6]［美］威尔逊：《行政学研究》，彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第14页。

[7]同上书，第16页。

[8]同上书，第16页。

[9]［美］弗兰克·J.古德诺：《政治与行政：一个对政府的研究》，王元译，复旦大学出版社2011年版，第11页。

[10]同上书，第13页。

[11]Luther Gulick，The National Institute of Public Administration：A Prog ress Report，New York：The National Institute of Public Administration，1928，p.52.

[12]Sir Adair Hore，Officials and Policy，Public Administration，Vol.5，No.4，1927，pp.461-470.一般说来，部长是政治官员，由选举或任命生成，而文官则是指“永业制”官员。

[13]Si rAdairHore，Of f icialsandPolicy，Publ icAdminist ration，Vol.5，No.4，1927，pp.461-470.

[14]SirAdai rHore，Of ficialsandPolicy，PublicAdminist ration，Vol.5，No.4，1927，pp.461-470.

[15]Sir Adair Hore：Officials and Policy，Public Administration，Vol.5，No.4，1927，pp.461-470.

[16]Si rAdairHore，Of f icialsandPolicy，Publ icAdminist ration，Vol.5，No.4，1927，pp.461-470.

[17]SirAdairHore，OfficialsandPolicy，PublicAdministration，Vol.5，No.4，1927，pp.461-470.

[18]［美］威尔逊：《行政学研究》，彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第15页。

[19]同上书，第15—16页。

[20]LutherGul ick，Pol i t ics，Administ ra t ion，andthe“NewDeal”，Annal sof the American Academy of Political and Social Science，Vol.169，The Crisis of Democracy，1933，pp.55-66.

[21]LutherGulick，Politics，Administration，andthe“NewDeal”，Annalsofthe AmericanAcademyofPoliticalandSocialScience，Vol.169，TheCrisisofDemocracy，1933，pp.55-66.

[22]LutherGulick，Politics，Administration，andthe“NewDeal”，Annalsofthe AmericanAcademyofPoliticalandSocialScience，Vol.169，TheCrisisofDemocracy，1933，pp.55-66.

[23]LutherGulick，Politics，Administration，andthe“NewDeal”，Annalsofthe AmericanAcademyofPoliticalandSocialScience，Vol.169，TheCrisisofDemocracy，1933，pp.55-66.

[24]LutherGulick，Politics，Administration，andthe“NewDeal”，Annalsofthe AmericanAcademyofPoliticalandSocialScience，Vol.169，TheCrisisofDemocracy，1933，pp.55-66.

[25]［美］赫伯特·西蒙：《管理行为——管理组织决策过程的研究》，杨砾等译，北京经济学院出版社1988年版，第58页。

[26]［美］乔尔·阿伯巴奇、罗伯特·普特南、伯特·罗克曼等著：《两种人：官僚与政客》，陶远华等译，求实出版社1990年版，第6页。

[27]［美］乔尔·阿伯巴奇、罗伯特·普特南、伯特·罗克曼等著：《两种人：官僚与政客》，陶远华等译，求实出版社1990年版，第6页。

[28]［美］乔尔·阿伯巴奇、罗伯特·普特南、伯特·罗克曼等著：《两种人：官僚与政客》，陶远华等译，求实出版社1990年版，第6页。

[29]同上书，第17页。

[30]［美］莱斯利·里普森：《政治学的重大问题（第10版）》，刘晓等译，华夏出版社2001年版，第231页。

[31]［美］莱斯利·里普森：《政治学的重大问题（第10版）》，刘晓等译，华夏出版社2001年版，第231页。

[32]［美］杰伊·M.沙夫里茨等：《公共政策经典》，北京大学出版社2006年版，第219页。

[33]［美］罗伯特·登哈特：《公共组织理论（第三版）》，扶松茂、丁力译，中国人民大学出版社2003年版，第119页。

[34]［美］罗伯特·登哈特：《公共组织理论（第三版）》，扶松茂、丁力译，中国人民大学出版社2003年版，第119页。

[35]［美］乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2003年版，第66页。

[36]［美］乔治·弗雷德里克森：《新公共行政》，丁煌译，中国人民大学出版社2011年版，第6页。

[37]程汉大：《英国政治制度史》，中国社会科学出版社1995年版，第261—262页。

[38]［法］爱弥尔·涂尔干：《职业伦理与公民道德》，渠东、付德根译，上海人民出版社2001年版，第11—12页。

[39]程汉大：《英国政治制度史》，中国社会科学出版社1995年版，第261—262页。

[40]程汉大：《英国政治制度史》，中国社会科学出版社1995年版，第261—262页。

[41]［法］爱弥尔·涂尔干：《职业伦理与公民道德》，渠东、付德根译，上海人民出版社2001年版，第11页。

[42]程汉大：《英国政治制度史》，中国社会科学出版社1995年版，第360页。

[43]［德］罗伯特·米歇尔斯：《寡头统治铁律》，任军锋等译，天津人民出版社2003年版，第31页。

[44]［德］马克斯·韦伯：《经济与社会》（第二卷）（下册），阎克文译，上海人民出版社2010年版，第1284页。

[45]同上书，第1113页。

[46]同上书，第1113页。

[47]同上书，第1128页。

[48]［英］迈克尔·欧克肖特：《政治中的理性主义》，张汝伦译，上海译文出版社2004年版，第11页。

[49]［英］J.S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1981年版，第181页。

[50]［德］罗伯特·米歇尔斯：《寡头统治铁律》，任军锋等译，天津人民出版社2003年版，第24页。

[51]［英］J.S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1981年版，第186页。

[52]［美］R.道格拉斯·阿诺德：《美国国会行动的逻辑》，邓友平译，三联出版社2010年版，第100页。

[53]同上书，第104页。

[54]［德］罗伯特·米歇尔斯：《寡头统治铁律》，任军锋等译，天津人民出版社2003年版，第28页。

[55]［德］马克斯·韦伯：《经济与社会》（第二卷）（下册），阎克文译，上海人民出版社2010年版，第1090页。

[56]［德］罗伯特·米歇尔斯：《寡头统治铁律》，任军锋等译，天津人民出版社2003年版，第85页。

[57]［德］马克斯·韦伯：《经济与社会》（第二卷）（下册），阎克文译，上海人民出版社2010年版，第1091页。

[58]［法］爱弥尔·涂尔干：《职业伦理与公民道德》，渠东、付德根译，上海人民出版社2001年版，第9页。

[59]［英］J.S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1981年版，第170页。

[60]［德］马克斯·韦伯：《学术与政治》，钱永祥等译，广西师范大学出版社2004年版，第234页。

[61]［美］R.道格拉斯·阿诺德：《美国国会行动的逻辑》，邓友平译，三联书店出版社2010年版，第19页。

[62]［英］约翰·基恩：《公共生活与晚期资本主义》，马音等译，社会科学文献出版社1999年版，第178页。

[63]转引自［美］克里斯托弗·拉希：《精英的反叛》，李丹莉译，中信出版社2010年版，第82页。

[64]同上书，第87页。

[65]沈汉、刘新成：《英国议会政治史》，南京大学出版社1991年版，第305页。

[66]Dwight Waldo，The Administrative State，New York：The Ronald Press Company，1948，p.47.

[67]Ibid.，p.32.

[68]Frank Fischer，Technocracy and the Politics of Expertise，Sage Publications，Inc.，1990，p.81.

[69]Ibid.，p.82.

[70]Frank Fischer，Technocracy and the Politics of Expertise，Sage Publications，Inc.，1990，p.90.

[71]Ibid.，p.91.

[72]Frank Fischer，Technocracy and the Politics of Expertise，Sage Publications，Inc.，1990，p.95.

[73]Frank Fischer，Technocracy and the Politics of Expertise，Sage Publications，Inc.，1990，p.96.

[74]Ib i d.，p.99.

[75]Ibid.，p.99.

[76]Frank Fischer，Technocracy and the Politics of Expertise，Sage Publications，Inc.，1990，p.152.

[77]Frank Fischer，Technocracy and the Politics of Expertise，Sage Publications，Inc.，1990，p.154.

[78]Ibid.，p.155.

[79]FrankFischer，TechnocracyandthePoli ticsof Expert ise，SagePublications，Inc.，1990，p.157.

[80]FrankFischer，Technocracy andthePol iticsof Exper tis e，SagePubl ications，Inc.，1990，p.157.

[81]Frank Fischer，Technocracy and the Politics of Expertise，Sage Publications，Inc.，1990，p.159.

[82]Ibid.，p.161.

[83]［法］米歇尔·克罗齐耶：《法令不能改变社会》，张月译，上海人民出版社2008年版，第169页。

[84]Frank Fischer，Technocracy and the Politics of Expertise，Sage Publications，Inc.，1990，p.19.

[85]［法］米歇尔·克罗齐耶：《法令不能改变社会》，张月译，上海人民出版社2008年版，第127—128页。

[86]［法］米歇尔·克罗齐耶：《法令不能改变社会》，张月译，上海人民出版社2008年版，第30页。

[87]同上书，第127—128页。

[88]同上书，第152页。

[89]［法］米歇尔·克罗齐耶：《法令不能改变社会》，张月译，上海人民出版社2008年版，第153页。

[90]［美］卡尔·博格斯：《知识分子与现代性的危机》，李俊、蔡海榕译，江苏人民出版社2002年版，第132页。