政策问题建构中的共识追求

20世纪60年代，激进的青年人走上了街头，最初是反对美国的种族隔离与越南战争，不久之后，开始转向对现代性的一些基本特征的质疑。这些质疑是在三个层面上展开的：在第一个层面上是直接针对“性压抑”、“男权主义”、“异性恋”的质疑；在第二个层面上是对“物质主义”、“社团文化”和“成就伦理”的质疑；在第三个层面上是对“顾客至上主义”、“官僚主义”与“社会控制”的质疑。正是在这些质疑中，人们发现西方世界中普遍存在着对妇女、少数族裔、同性恋者的排斥，他（她）们不仅被作为社会的边缘人群和弱势群体而承受着“社会排斥”，而且首先是在现代国家的政策过程中遭受了极度的冷漠、忽视和排斥。

应当说，“妇女”、“少数族裔”、“同性恋者”等概念以及基于这些概念而作出的人群区分本身，就是对差异的承认，但这种承认显然是一种错误承认。因为，这些自然的或传统的差异并不是近代以来人们之间的本质性差异，也不应成为人的社会地位的决定性因素，更不应成为社会公平和正义等能否得到实现的决定性因素。如果只看到这些差异的话，就会掩盖人们之间那些具有实质性意义的差异。由此看来，对这些自然的、表面的、非实质性差异的承认恰恰是一种错误承认。这种错误承认直接导致人的不平等。即便人们感受到了这种不平等，却也无法明了是由于什么原因造成了这种不平等。

其实，在近代以来的社会中，差异与普遍性是一对基本矛盾。整个社会构图中所包含的一条基本线索就是，首先存在着个体的人之间的差异；然后，理论认识从差异中抽象出了普遍性；再后，基于人的普遍性去开展社会建构和社会治理。所以，差异与普遍性的矛盾是存在于民主制度中的，是通过民主过程而将个体间的差异转化成了普遍性的共同利益及其要求。从逻辑上看，“普遍性”是个哲学概念，在民主发展的进程中，出于操作的需要而逐渐将“普遍性”转化成了共识的概念，以至于民主成了谋求共识的行动。所以，我们看到，在基于民主的理念而开展的政策问题建构过程中，在基于民主的理念而开展的各种各样的行动中，都直接地表现出了一种对共识的追求。

具体地说，在一项社会问题转化为政策问题时往往是以共识的形式出现的。这样一来，政策问题建构实际上成了抹平差异或消除差异的过程，在操作上转化成了“为了共识而共识”的活动，以至于每一项政策问题建构都是通过掩盖差异而去达成共识的。然而，差异并不会因此而被消除，反而会在政策的实施中表现出进一步扩大化的迹象，在政策发挥普遍性规范功能时，却演化成了对边缘人群和弱势群体的政策性排斥。正是在这种情况下，要求政策问题建构承认差异、尊重差异显得越来越重要。可以认为，只有当政策问题建构建立在对差异的承认和尊重的前提下的时候，才能够真正包容各种各样的边缘人群和弱势群体，才能够在政策问题建构中充分地吸纳他们的积极参与，才能够营造出政策问题建构过程中的民主与合作局面。

如果为差异寻找一个历史起点的话，就会看到，在工业化、城市化进程中，生成了人的自我意识；有了自我意识，也就把人转化成了社会性的个体；有了个体，社会也就开始了差异化的进程。自此之后，人与人之间的差异也就稳定地朝着不断扩大的方向前进。但是，差异化的个体又必然有着实现普遍利益的需求，而且也需要在普遍性的秩序之中去开展交往活动。可以说，近代以来的社会就是差异与普遍性的统一体，而且，能够使差异与普遍性相统一的基本实践途径就是民主。民主活动是差异性个体的一切交往活动中最具有基础性的交往活动，至于经济上的以及其他社会生活意义上的交往活动，都需要得到民主的支持和保障，都是在民主制度的框架下展开和通过民主的途径进行的。因此，也会包含着民主的意识和文化。

民主首先是近代以来人们所拥有的基本的交往方式，然后被结构化为政治生活和社会治理之中的一项基本制度，再后来才成为一种文化，使一切具有社会性的、公共性的活动都向往着或努力去运用民主的原则和方式处理所面对的问题。也正是在这一语境中，民主成为人们进行政策问题建构最为理想的途径。在政策问题建构中，民主的原则、观念以及文化最典型的反映就是共识追求，是通过共识的达成而将一项社会问题转化为政策问题的，而且，政策问题本身也就是人们关于社会问题的共识。如果说在权治的条件下政策只是权力的外衣和得以实现的途径，那么，民主的治理不仅把政策作为工具，而且也作为其实践形态。或者说，政策就是民主用来诠释自己的语言，政策在社会治理中的表现反映了民主的形象，甚至可以说是民主的真实状况。

虽然政治学是在晚近才引入了“共识”的概念，但在民主理论兴起时，也就已经开始把对共识的追求作为民主的基本内容对待了。在启蒙思想家中，卢梭是较早认识到并揭示了民主与共识之间关系的人。当然，卢梭并没有直接使用“共识”的概念，但他所使用的“公意”概念在一定程度上就是我们今天所说的共识。在卢梭看来，社会中的每一件事情都是基于共同的目标而完成的，这种共同的目标就是公意。就如沃特金斯在评价卢梭时所说的，“他的整个政治理论框架，都建立在公意的概念上，认为公意乃是唯一可以接受的社会生活基础。”^[1]同时，卢梭也看到了公意是以人的差异为前提的，所以，他也使用了另一个可以包含差异的概念，那就是“众意”，即认为众意是差异之和。从利益的角度看，公意是对公共利益的关注；众意则是对私人利益的关注，所体现的是个别意志。与包含着差异的众意不同，“除掉这些个别意志间正负相抵消的部分而外，则剩下的总和仍然是公意。”^[2]

尽管卢梭在“公意”与“众意”之间作出了区分，但是，由于他过于强调个体权利的不可转让以及不可分割，以至于通过民主的途径获得的公意在他那里是外在于个体的。不过，如果把卢梭的“众意”和“公意”置换成“差异”与“普遍性”的概念，就可以看到这两个概念间的辩证关系了。那就是，公意是在寻求普遍性的过程中获得的，或者说，形成公意的过程就是在包含着差异的众意之中去寻求那些具有普遍性的因素，并将它们凝结成公意。公意是不同意见之中的具有普遍性的共识，而众意则是无数个人意见的集合状态。只有当个人意见之间的差异都被抹平后，众意才被公意所取代，并成为所有人的共识，尽管这种共识已经是抽象的了。从众意到公意的转换是共识的生成过程，是通过对个体差异的抽象和消解来达成的，这个过程是走在民主的途径中的。

卢梭把共识的形成——从众意向公意的转变——看作是民主过程，但民主究竟是个什么样子，在他那里还是比较模糊的。虽然卢梭对民主有过构想，但其所想象的只能是一种小国寡民式的直接民主，对于一个规模较大的共同体而言，是没有实施的可能性的。关于在较大的共同体中实现民主的技术性问题因“代议制”的提出而得到了解决。这个贡献是由密尔作出的。正是因为代议制的发明，使从差异性中提取普遍性的过程制度化了，即通过选举代表来表达选民的意愿，并最终在议会中通过综合各种观点和舍弃差异而形成关于政策问题的共识。所以，代议制是将差异转化为共识的最具有可操作性的途径，基于代议过程而达成的共识使得政策问题建构具有了正当性。如果说代议制就意味着民主，那么，民主的目的就在于形成共识。然而，共识的达成却意味着差异的消除。

政策问题建构过程是一个旨在达成共识的过程，而且一直被认为是以共识的形式表现出来的。也就是说，即使对社会问题的认识有着各种各样的不同意见，而一旦社会问题转化为政策问题，就是以共识的形式出现的，不同意见中的差异也就被消除了。如果从利益的角度去看的话，则可以说，在政策问题建构过程中所形成的共识其实就是关于普遍利益的一致意见。到此，我们看到，卢梭提出了公意，但他没有找到形成公意的途径。如果“公意”一词意味着共识的话，那么，在卢梭那里，并没有走向共识的通道。代议制的发明则使这一问题得到了解决，那就是通过代议的方式形成共识。所以，代议制为共识的形成提供了一条政策问题建构的路径，使政策问题包含了普遍利益。

然而，在民主的角度，所看到情景却是，政策问题建构的民主化因代议制而生也因代议制而亡。在代议制的运行中，当人们把民主的实现寄托在代表身上时却没有想到代表会转化成社会治理精英。事实上，在代议制实行不久后，代表精英化的趋势就显现了出来，形成了社会治理精英掌控并把持了共识形成过程的局面。社会治理精英经常性地强行指认某种意见为共识，同时又将许许多多不同的利益诉求都排除在了这种抽象的甚至是虚假的共识之外。这样一来，政策问题建构虽然是在民主制度的框架中做出的，却不能够体现普遍利益，在精英控制之下形成的所谓普遍利益的共识其实并不真正具有普遍性。一般说来，正是由于这个原因，才经常性地导致了社会治理的合法性危机。

正因为社会治理经常性地陷入合法性危机状态，出于维护民主和论证代议制合法性的要求，哲学家们发明了“公共性”的概念，并用“公共性”置换了“普遍性”的概念。在社会发展史上，我们认为，“公共性”概念的发明意味着现代民主的一次转型，也是政策问题建构科学化的起点。同时，也可以认为，公共性概念的发明是为了适应代表精英化的现实而作出的理论证明。因为，代表精英化使代议制谋求普遍性的机制失灵了，精英意志不仅不能代表普遍利益，反而经常性地与普遍利益相冲突。在这种情况下，如果依然坚守普遍性的概念和恪守谋求普遍性的思维方式，就会使普遍性成为一个得到不断强化的标准。这个标准与社会治理现实之间的差距会变得越来越大，从而置社会治理于合法性危机之中，不仅会使代议制受到伤害，而且会使民主的理念和理想都遭受致命的冲击。公共性的概念则不同，它包含着巨大的解释空间，可以被制作成标准，但更多的时候，它并不是作为标准而存在的。

谈到“公共性”，人们立马就会想到与它相对应的“私人性”概念，也会发现“公共性”比“普遍性”的概念更加优越。因为，普遍性是与差异相对应的，在普遍性的视角中，只有符合每个人的而且是可以通约的利益才具有普遍性，但是，如何在差异万千的利益诉求中去发现普遍利益，显然要交由代表去加以裁量。因此，代表的素质、能力以及偏好就会成为普遍利益确认中的决定性因素。但是，民主的选举和罢免程序其实是无法保证代表具有良好素质和能力以及公平正义观的。当观察视角从普遍性转为公共性后，就会发现，公共性的概念是建立在公共领域与私人领域分离的基础上的。从公共性的视角出发，就会看到社会治理与私人领域中的各种各样的行动不同，公共事务也与私人事务不同，作为公共事务的政策问题建构也就不同于私人事务的解决。由于有了这种区别，此前由于关照整个社会的普遍性而导致的社会治理合法性危机也就会因为“公共性”概念的引入而转化成公共事务与私人事务之间的区分，从而使社会治理重获合法性。这时，共识也实现了转型，不再是通过民主的途径去获得共识，而是由社会治理者、政策问题建构者去确认共识。当社会治理者和政策问题建构者因公共性概念的提出和公共性理念的生成而获得了确认共识和形塑共识的话语权后，政策问题建构也就走上了科学化、技术化的道路。

代议制的发明意味着找到了一条具有可操作性的达成共识之路，这是一条民主的路径。然而，随着政治与行政的分化，随着行政事务的开展，一条更为简便的达成共识的路径——科学的路径被发明了出来。具体来看，20世纪初，当政治—行政二分的框架确立起来后，政策问题建构也就迅速地走向了谋求科学支持的方向。掌握了专业技术的政策分析师被认定为是一切社会领域中的建筑师，他们用专业技术为自己在政策问题建构过程中赢得了话语权，同时利用公众对科学的盲信而控制了公共舆论，进而塑造出政策问题的公共性，推动政策问题建构朝着专业技术人员所希望的方向达成共识。

随着政策过程寻求科学的支撑，民主衰落了，政治实现了转型并表现出了对科学的适应性，以致政治与科学为了达成共识的目的而结合了起来，而且彼此强化。科学被用来增强政策问题的公共性，反过来，具有公共性的政策问题在寻求科学支撑的过程中也加强了人们对科学的信仰。实际上，无论是技术的运用还是公共性的塑造，都只是出于精英们实现权力意志的需要，然而，却是在科学的名义下把权力意志掩藏在共识之中的。在公共性和科学性的名义下，精英们名正言顺地将公共领域封闭了起来，将特殊利益置于普遍利益之上，通过技术手段打消了人们对政策问题涵盖利益普遍性不足的疑虑。在科学与公共性的推波助澜下，以共识的形式出现的政策问题不仅不能最大程度地包容具有差异性的利益诉求，而且公共性的内涵也被私人诉求掏空了，只留下了空壳，成为一种形式公共性。

在实际操作中，精英们通过程序的设计抹杀了个体间的差异，往往在原本不可通约的差异之间强制性地制造出共识。其中，惯常使用的工具就是选票，通过投票的方式而强行地要求“少数服从多数”。无论是在议会系统还是在官僚政治中，不同利益团体之间并没有彼此杀戮，而是无条件地接受了投票中取胜的多数派的意志。“实际的投票是决定性的，因为这一刻双方是在真正地较量。在此致命的最初冲撞之后就是以各种形式上演的一切：恐吓、谩骂直至抛掷杂物、拳脚相加。但是统计票数结束了战斗。”^[3]在此过程中，个体被抽象为数字，通过多数票的计算就可以轻而易举地将少数人所代表的差异抹除掉。无论人与人之间有着什么样的差异，也不管人们的意见何等悬殊，只要将他们简化成选票，就可以通过“少数服从多数”的原则消除一切差异，并获得共识。

“少数服从多数”的原则是在密尔的代议制设计中确立起来的，因为代议制赖以建立的基础就是一层层地通过选举去选择代表，而选举既然是竞争性的，就必然会在得票上有多有少，也就必须确立“少数服从多数”的原则。虽然理论证明拒绝了对代表能否代表普遍利益的质疑，但在社会治理的实践中，共识能否表达普遍利益的问题却一直是受到怀疑的。事实上，不论是通过代表权的设置还是代表比例的安排，都无非是在去差异化的选票中有意识地忽视个体差异，致使人们必须承受其中所包含着的各种各样的不平等。就此而言，公共性概念的发明仅仅证明了人们之间的不平等是合理的，却没有找到实现近代早期思想家们追求平等的路径。可见，理论发展了，而现实社会却没有随着这种理论的发展而取得进步，只不过是在公共性的名义下更加容易达成共识了，更方便了社会治理者对政策问题建构权的应用。可是，在政策问题建构权的应用过程中，社会治理精英总是强行地把特殊利益宣称为共识，并通过反映和表现了共识的政策问题建构而实施着对社会的控制。这就是社会在精英民主取代了代议制民主的过程中所付出的代价。