“仿象”世界的出现，即符号与现实的脱节，意味着符号所指的客观存在失去了意义，或者说客观存在从人们的视线中消失了。这样一来，符号也就摆脱了那种能够束缚它的原始状态，可以脱离客观存在而无碍地自由流动、自由指称，甚至可以指代完全未知的、不确定的事物。其实，这只能说是符号的意义丧失了。“大众传媒将文化和知识排斥在外。它决不可能让那些真正象征性或说教性的过程发生作用，因为那将会损害这一仪式意义所在的集体参与——这种参与只有通过一种礼拜仪式、一套被精心抽空了意义内容的符号形式编码才能得以实现。”[48]电视传媒通过技术组织对世界进行任意剪辑、任意显像，以表明“它承载着的意识形态是，那个对已变成符号系统的世界进行解读的系统是万能的”[49]。如果说现实社会中的符号还担负着体现连续性、完整性、清晰性等理性的功能，那么，在仿象世界中，所有这些都被彻底抛弃了。因而，仿象世界给予我们的是令人无限陶醉的乐园。
在仿象世界中，各种各样的事件并非是我们的真实经历，因而也就无所谓矛盾。事件、历史、思想都只合乎编码规则的要求，是由媒介技术加以操作的幻象。正是这个幻想，“把一切意义，无论它本该如何，规定为可消费的。规定了大众传媒消费的，正是这种以编码规则取代参照物的普及。”[50]与物的消费相反，在实际发生的事情中，“未经加工的事件就是交流：它不是交流材料。它只有在被生产的整个工业流水线、被大众传媒过滤、切分、重新制作，变成成品、变成——与工业生产的制成物品同质的——制成且组合的符号材料后，才变得‘可以消费’。”[51]媒体将现实事件变成可以消费的符号，在这一加工过程中，符号自身的意义被消解了。通过电视广播等技术传媒的运用，世界和事件被剪辑成了连续的、不矛盾的信息，而现实的完整画面却不复存在。传媒的剪辑将历史与社会新闻、消息与广告等在符号层次上等同了起来，进一步加深了符号的混杂与苍白。
一方面是符号与现实的脱节，另一方面又是符号与现实夹缠在一起而无法区分开来。被符号所召唤出来的世界只是一个“仿象”世界，是由符号建构起来的，而真实世界却笼罩在了符号的阴影之下，表现为符号在现实中的展开，以致我们常常会产生一种错觉：“符号与‘真实’指涉物的分割并不存在。这种分割只发生在作为形式的能指，以及所指与指涉物之间，后两者共同成为了内容。在能指的统治下，形式构成了思想，内容构成了现实（或者，成为了知觉）。在此指涉物并不比所指更外在于符号：实际上，它受符号的控制。它被符号的某种功能分割出来，成为一种表征。它的现实性只是作为符号自身的一种点缀。在深层意义上，指涉物是符号的一种反映，而这种深层次的相互关联，虽然依赖于形式，但却通过对主体的言说而‘本能地’被反映在内容的层面上。”[52]
也就是说，世界变成了所指，是以指涉物的形式出现的，被认为只不过是能指的游戏在现实中的反映，是在能指所投下的阴影中运作的。这就是费瑟斯通在描述消费社会时所看到的：与消费社会相适应的是符号与存在的颠倒，也“就是后现代主义‘无深度’的消费文化的直接性、强烈感受性、超负荷感觉、无方向性、记号与影像的混乱或似漆如胶的融合、符码的混合及无链条的或漂浮着的能指。在这样的‘对现实的审美幻觉’中，艺术与实在的位置颠倒了”[53]。进一步地说，这是在符号的混杂与肆虐中形成的现实与符号的混淆。这种混淆也反映在社会治理之中，一个无可否认的事实就是，政策问题建构中所使用的符号有多少是自我指涉的？又有多少是对现实的指称？都已经无法分得清楚。甚至“现实问题”这个词本身，都已经失去了它原本的意义。因为，我们生活在一个由符号所塑造的幻象之中，当我们用“现实”一词来指称存在时，当我们去努力发现“现实”问题时，却是在幻象与现实混杂的丛林中游荡，致使我们自己也不清楚“现实”的概念所指为何。显而易见，我们所开展的政策问题建构被要求以客观现实为基础，但是，我们无法不在符号的运作中进行政策问题建构。不论符号是否表达现实，也不论符号是否塑造了现实，但有一点是肯定的，那就是政策问题建构过程中无法抛开符号，反而是高度依赖于符号的。
符号始终是与现实关联在一起的，在我们所使用的符号中，绝大多数符号总能指涉一个基础性的现实。正是因为有了现实的基础，符号才不会像后现代主义所认为的那样昙花一现，至少符号体系是稳定的和完整的，能够在历史的延续中展开，并不断地得到丰富和发展。就此而言，政策问题建构对符号的依赖是无可非议的。但是，符号的应用必须坚持一个原则，那就是不能耽于符号系统中去进行自我指涉，而是需要时时指向现实，即便是在我们不清楚什么是现实的情况下，也要把符号指向现实作为一个不变的原则。这是因为，当符号陷入了自我指涉的窠臼时，符号本身的意义就会被抽空。当然，后现代主义主张，“没有一个意义先天地是真的或者说是本体论地确定的。意义就是为了被获得而确立的。”[54]但是，我们必须看到，当符号和语言日益疏远更为真实的话语社群，自我指涉的符号取代了现实并忽略了现实之后，符号越来越成为一种标识。结果，“绝大多数被看成是对话的东西根本不是这么回事。由于交流失去了对对话所提供的真实性的检查，公共对话衰败了。”[55]不仅有意义的交流消失了，而且符号与指代对象的脱节直接导致了事实的消失。在这种情况下，我们在政策问题建构过程中所看到的已经不再是事实在发挥作用。
如果我们恪守符号应当指称现实的原则，符号的自我指涉就会得到抑制，我们的交往和交流就不会耽于符号系统之中，而是能够指向那些困扰着我们社会生活的现实。依此去看政策问题建构，也就能够最大可能地建立起政策问题与社会问题的关联性，而不是脱离开了社会问题去把政策问题建构制作成符号游戏。我们已经指出，符号在产生时可能是有意义的。然而，“这些意义是暂时的和不稳定的，因为它们是偶然出现的。从这一立场出发，对于行动能够说的富有特色的方面就是，意义是通过相关性的过程不断地被创造的，这一过程承认他者的他在性的同时，也承认自我和他者是同一的。所有常规的、有吸引力的契约关系的确定性不再可行。”[56]虽然符号的意义表现为一种不断获得的过程，但就符号与现实的相关性而言，无论一个符号获得了何等丰富的意义，也只能在一个非常狭窄的语境中来理解，即存在于一个非常有限的空间中。我们现在所遇到的是符号的泛滥，在此条件下，模仿作品、混合的符码、奇形怪状的排列等，都显然是对意义以及符号的可读性所提出的挑战，从而将符号的发展引向了脱离现实、自我指涉的方向，而且不断地出于自我指涉的需要而去创造新的符号。
由于符号的发展已经进入了这个自我繁衍的进程，所以，在逼使“现实”隐退的同时，又发明了诸多“超现实”的概念，“在超现实的情况下，词语失去了表示意义的能力，而成为了自我指涉，即只是在较为狭窄的语境中它才是有意义的，这一语境或者是并非被所有人共享，或者是稍纵即逝的，超出了那一时刻，就没有什么可回味的。”[57]符号的这种暂时性、多样性和不稳定性的增强对政策问题建构也形成了挑战。如果说在符号相对稳定的条件下，我们可以基于对符号意义的共同理解和把握去获得指称上的明确性，而符号的多样性与多变性，使得对符号意义的理解和把握不再可能。而且，符号本身也已经不再有什么意义了。这样一来，政策问题建构其实所要面对的是三重任务：第一，要保证符号不是自我指涉的，而是对特定社会问题的指称；第二，符号的多样化又要求符号的应用必须建立在对符号作出选择的前提下，为了保证选择是恰当的和正确的，就不能把政策问题建构权完全交给专家，而是需要广泛地分配到所有相关行动者的手中；第三，符号的易变性决定了政策问题建构的紧迫性以及政策产品的时效性，从而要求在每一项社会问题甫一出现时就必须立即采取政策问题建构的行动。一旦担负起这三项任务，关于符号必须指称现实的要求也就蕴于其中了，或者说，实现了对这一原则的超越。
在现代性的观念中，符号与现实的分离是令人困惑的，符号的自我指涉是无法接受的，但是，我们毕竟已经生活在这个世界中了。利奥塔尔劝戒我们，不应该为符号意义的丧失而悲哀，因为它表明的仅仅是语言游戏的多样性代替了宏大叙事，也就是主要知识不再是科学的了，科学话语作为元叙事已经不再具有合法性了。或者说，科学知识不再居于叙事知识之上，而是与叙事知识相互依存的，并且各自有着独立的体系。因是之故，“我们也许只需赞叹话语种类的繁多就够了，就像赞叹动植物种类的繁多一样。”[58]然而，在后现代的视野中，元叙事被一个“黑洞”所吞噬，抽象的符号成了自由漂移的东西，能够决定具体经验的指称符号已经不再存在。
后现代解构了一切不朽，既包括符号也包括符号的指称物，因而，抽象符号与具体指称之间也就无所区分。由于符号与现实融合在了一起，由于抽象与具体不再分离，那么，通过符号来控制现实的基础也就消失了。本来，符号与所指之间的界限是分明的，符号只不过是由理性创造出来用以指称现实的。所以，能够通过符号或借助于符号而对现实加以控制。但在这样做的时候，是因为一切控制的发生都是建立在界限的基础上的，没有了界限，也就无法保持优越地位，也就无法用保持距离和保守秘密的方式来进行控制。现在情况不同了，在鲍德里亚所描述的“仿象”王国中，爆炸从内部发生，所有的分界线都被吸入内部，现实与“仿象”之间不再有界限。既然没了界限，也就消解了控制的前提和基础。可见，正是拒绝了稳定的边界，从而拒绝了理性的构造原则，以至于无法通过构造一个中心来继续控制这个世界了。这就是我们已经置身于其中的世界。在这个世界中，政策已经无法承担起控制功能，政策问题建构也就不再是服务于产出作为控制工具的政策。这意味着公共政策属性的根本性变化。
由于多样性的符码混合到了一起，所呈现给我们就是一个混杂的世界。同时，这也是一个个性化的世界，鲍德里亚把它称作为仿象世界。在这个“仿象”世界中，一切固有的价值都需要重新加以认定，而且不会有任何价值能够得到永久的优位认可。符号的高度流动性特征以及它的自我指涉功能所激发出来的是消解文化建构的冲动，不仅现代性的非身份性等级彻底崩解，而且各种各样的结构化的规范也被解构。可以认为，在符号快速流动的世界中，将不再存在着统领世界的规范性语言，也将不会有统摄一切的评价标准，政治家、科学家以及知识分子等符号专家将无法继续在政策问题建构中居于中心地位。
在符号与信息的高速流动中，知识不再具有权威性。事实上，在网络已经成为一个非常方便的社会生活平台后，知识变得唾手可得，随时都在改变。比如，有了“谷哥”和“度娘”之后，我们可以在任意地点获取我们希望得到的知识，也可以随时了解知识的变化。更为重要的是，人们拒绝按照固定的模式对符号和影像加以吸收以及模仿，符号的使用将告别一切人为的操纵。从当今互联网上的符号应用来看，符号也是不可能被操纵的。在我们所面对的这样一个混杂的“仿象”世界中，跨学科的集体工作是解决问题的方式，“他们既没有一种元语言，也没有一种元叙事来表达这种工具的目的性和正确的用途，但他们可以通过‘集思广益’增强工具的性能。”[59]基于这一历史条件而开展的政策问题建构将是一种合作建构，是一种无主导的致力于解决具体社会问题的合作行动模式。
由于高频流动的符号与客观现实的分离，为告别一切决定论的思维模式提供了必要的条件。因为，当人们在符号中无法发现现实的时候，也就没有人可以独断性地赋予符号以某种确定的意义，也就不可能通过定义符号和掌握符号而攫取权威。在符号意义的不确定性和不连贯性面前，任何一种权威都无法找到赖以成立的基础。在没有权威的条件下，也就不可能出现挑战权威的行为，也就不再会看到无聊的政治辩论。这样一来，政策问题建构将不再是一个在宏大的符号体系中建构理性符号的过程，而是由多元化的行动者赋予符号以意义的过程。这个时候，人们在赋予符号以意义的过程中谋求共识，甚至获得超越了共识的默契，从而达成政策问题的合作建构。
虽然符号的意义不再具有权威性，每一个行动者都可以自主地赋予符号以意义，但这并不影响人们从符号意义中去获取共同的部分，因而，也不会对人们的合作行动造成消极影响。事实上，当我们脱离了认识论的独断论思维路线后，就会发现，路德维希·维特根斯坦所说的情况更为真实：“主体不能通过把符号指派给特殊客体或事物来决定语词（或符号）的意义；就是说，她不能为某个特定的意义指派一个名称。意义是由生活形式或语言游戏确立的，说话者就是在游戏中言说。意义指涉着主体之间的语言运用。我们把语言的透明性视作是理所当然的，但实际上，正是语言构建了主体。”[60]的确如此，在我们的生活世界中，只有从人与人的关系中才能理解主体的意义，才有可能自觉地走向对“他者”的关注。
在工业社会中，当生活世界的各个领域接受独断论的思维模式控制时，其实都是生活世界的异化形态。这种异化形态的终结，是需要将认识与实践的视角转换到人与人的关系上来的。在拥有了这样一种视角后，就会发现，服务于人的交流的符号要远比用来指称的符号更重要，即便指称符号是必要的，也需要满足交流的需要，并根据交流的需要而加以改造，或者被赋予这方面的意义。这样一来，我们所拥有的最为重要的现实就是人们的交往和交流。一方面，人们在交往和交流中赋予符号以意义；另一方面，即使在意义非常稀薄的情况下，也可以进行交往和交流。交往和交流是最高原则，与这个原则并行的现实是高度复杂性和高度不确定性。反过来说，高度复杂性和高度不确定性条件下的社会活动必须将一切安排都置于交往和交流的优先性之下。高度复杂性和高度不确定性条件下的交往和交流是我们今天所拥有的和正在拥有的一个不同于以往的真正的生活世界，而且是一个有着无限开放性的世界。不仅在当前的空间中开放，而且能够面向未来而无限延伸。
在这样一个世界中，一切符号都从属于交往和交流，而且这应当成为一种全新的符号观。一旦我们确立起这种符号观，现有的各种各样的合作障碍也就能够非常容易地被消除。每一个行动者对符号的意义都有不同的理解，而且赋予符号以不同的意义，并证明了行动者之间的差异。根据学术界对合作的研究，真正的合作是建立在差异的基础上的，而符号中的意义在行动者这里所表现出的和制造出的差异恰恰切合了合作的要求。所以，这将是一种与近代以来的一切集体行动者试图消除差异和抹平差异完全不同的行动逻辑，其基本的内涵就是对权威的解构。显而易见，只要运用统一的标准和有着统一的目标，就必然会呼唤出权威和必须得到权威的支持，就会在寻求共识的过程中以尊重客观事实的名义去压制不同意见。结果，权威就会被用来操控符号，而符号则反过来支持权威所作出的一切控制。在仿象世界中，由于符号的意义是由每一个行动者赋予的，从而使权威从根基上被抽空了，而且一切谋求权威去控制符号和通过符号去控制社会的做法，也都将不再发生。
鲍德里亚认为，在每一个行动者都去赋予符号意义的情况下，可能会导致争夺符号意义的战争。其实，这种担心是多余的。因为，符号的意义决不是“普世价值”，它不会要求所有的社会成员共同拥有，而是存在于具体的语境之中的，反映的是具体情境中的具体问题的不同意见和共同意向，是基于合作行动的需要而对现实作出的筛选，是出于合作行动的目的而去赋予符号意义。在这里，合作行动也就是莫里斯·梅洛—庞蒂所说的意向性，它是与我们的身体和环境联结在一起的。因为身体和环境都是历史的积淀，所以，在行动者之间会因为这种历史的积淀而有着一致性。总之，尽管符号的意义在每一个行动者那里都不同，而意向性却是相近或相同的，意向性界定了任务和目标，把社会问题呈现在我们面前，使得政策问题建构有了明确的目标。进而，政策问题建构是在具体的情境中针对具体的社会问题做出的，而符号的流动性及其意义的不确定性所打开的则是一个无限开放的空间，从而使政策问题过程也呈现出了开放性。这样一来，政策问题建构过程及其产品也就永远不会僵化。
【注释】
[1]［美］弗里德里希·沃特金斯：《西方政治传统——现代自由主义发展研究》，黄辉、杨健译，吉林人民出版社2011年版，第51页。
[2]［法］卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2006年版，第35页。
[3]转引自［英］尚塔尔·墨菲：《政治的回归》，王恒、臧佩洪译，江苏人民出版社2005年版，第6页。
[4]［美］约翰·罗尔斯：《政治自由主义》，万俊人译，译林出版社2000年版，第42页。
[5]［德］尤尔根·哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第171页。
[6]［美］南茜·弗雷泽：《正义的中断——对“后社会主义”状况的批判性反思》，于海青译，上海人民出版社2009年版，第77页。
[7]［美］卡米拉·斯蒂福斯：《公共行政中的性别形象——合法性与行政国家》，熊美娟译，中央编译出版社2010年版，第22页。
[8]同上书，第33页。
[9]［美］塞拉·本哈比：《民主与差异：挑战政治的边界》，黄相怀、严海兵等译，中央编译出版社2009年版，第119页。
[10]同上书，第120页。
[11]［美］卡米拉·斯蒂福斯：《公共行政中的性别形象——合法性与行政国家》，熊美娟译，中央编译出版社2010年版，第42页。
[12]［美］南茜·弗雷泽：《正义的中断——对“后社会主义”状况的批判性反思》，于海青译，上海人民出版社2009年版，第78页。
[13]［美］塞拉·本哈比：《民主与差异：挑战政治的边界》，黄相怀、严海兵等译，中央编译出版社2009年版，第121页。
[14]［美］南茜·弗雷泽：《正义的中断——对“后社会主义”状况的批判性反思》，于海青译，上海人民出版社2009年版，第89页。
[15]［美］南茜·弗雷泽：《正义的尺度——全球化世界中政治空间的再认识》，欧阳英译，上海人民出版社2009年版，第20页。
[16]［美］克利福德·吉尔兹：《地方性知识》，王海龙、张家蠧译，中央编译出版社2000年版，第204页。
[17]［美］塞拉·本哈比：《民主与差异：挑战政治的边界》，黄相怀、严海兵等译，中央编译出版社2009年版，第125页。
[18]汪晖、陈燕谷编：《文化与公共性》，三联书店出版社1998年版，第300页。
[19]［法］阿兰·图海纳：《我们能否共同生存？——既彼此平等又互有差异》，狄玉明、李平沤译，商务印书馆2003年版，引言第8页。
[20]同上书，引言第5页。
[21]［美］安妮·菲利普斯：《从不平等到差异：一个替代的典型案例？》，载［美］凯文·奥尔森编：《伤害＋侮辱——争论中的再分配、承认和代表权》，高静宇译，上海人民出版社2009年版，第122页。
[22]［英］齐格蒙·鲍曼：《寻找政治》，洪涛等译，上海人民出版社2006年版，第55页。
[23]［美］塞拉·本哈比：《民主与差异：挑战政治的边界》，黄相怀、严海兵等译，中央编译出版社2009年版，第254页。
[24]［德］尤尔根·哈贝马斯：《包容他者》，曹卫东译，上海人民出版社2002年版，第43页。
[25]［美］塞拉·本哈比：《民主与差异：挑战政治的边界》，黄相怀、严海兵等译，中央编译出版社2009年版，第172页。
[26]［英］尚塔尔·墨菲：《政治的回归》，王恒、臧佩洪译，江苏人民出版社2005年版，第15页。
[27]［美］查尔斯·J.福克斯、休·T.米勒：《后现代公共行政——话语指向》，楚艳红等译，中国人民大学出版社2002年版，第47页。
[28]［美］查尔斯·J.福克斯、休·T.米勒：《后现代公共行政——话语指向》，楚艳红等译，中国人民大学出版社2002年版，第48页。
[29]同上书，第47页。
[30]转引自［美］拉尔夫·P.赫梅尔：《官僚经验：后现代主义的挑战》，韩红译，中国人民大学出版社2013年版，第121页。
[31]同上书，第122页。
[32]转引自［美］拉尔夫·P.赫梅尔：《官僚经验：后现代主义的挑战》，韩红译，中国人民大学出版社2013年版，第125页。
[33]［美］O.C.麦克斯怀特：《公共行政的合法性——一种话语分析》，吴琼译，中国人民大学出版社2002年版，第225页。
[34]转引自Murray Edelman，Politicsas Symbolic Action：Mass Arousal and Quiescence，New York：Academic Press，INC，1971，p.2。
[35]转引自Murray Edelman，Symbols and Political Quiescence，The American Political Science Review，Vol.54，No.3，1960。
[36]［美］戴维·约翰·法默尔：《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》，吴琼译，中国人民大学出版社2005年版，第1页。
[37]同上书，第26页。
[38]Murray Edelman，Language，My ths and Rhetoric，Society，Vol.35，No.2，1998.
[39]Murray Edelman，The Political Language of the Helping Professions，Politics and Society，Vol.4，No.3，1974.
[40]Murray Edelman，Politics as Symbolic Action：Mass Arousal and Quiescence，New York：Academic Press，Inc.，1971，p.67.
[41]Murray Edelman，Politics as Symbolic Action：Mass Arousal and Quiescence，New York：Academic Press，Inc.，1971，p.67.
[42]Murray Edelman，Language，My ths and Rhetoric，Society，Vol.35，No.2，1998.
[43]Murray Edelman，Language，My ths and Rhetoric，Society，Vol.35，No.2，1998.
[44]［法］让·鲍德里亚：《符号政治经济学批判》，夏莹译，南京大学出版社2009年版，第2页。
[45]［法］让·波德里亚：《消费社会》，刘成富、全志钢译，南京大学出版社2000年版，第12—13页。
[46]［法］让·鲍德里亚：《符号政治经济学批判》，夏莹译，南京大学出版社2009年版，第12页。
[47]［法］让·波德里亚：《消费社会》，刘成富、全志钢译，南京大学出版社2000年版，第12页。
[48]［法］让·波德里亚：《消费社会》，刘成富、全志钢译，南京大学出版社2000年版，第106页。
[49]同上书，第132页。
[50]同上书，第135页。
[51]同上书，第135页。
[52]［法］让·鲍德里亚：《符号政治经济学批判》，夏莹译，南京大学出版社2009年版，第148页。
[53]［英］迈克·费瑟斯通：《消费文化与后现代主义》，刘精明译，译林出版社2000年版，第34页。
[54]［美］查尔斯·J.福克斯、休·T.米勒：《后现代公共行政——话语指向》，楚艳红等译，中国人民大学出版社2002年版，第11页。
[55]同上书，第7页。
[56]［美］O.C.麦克斯怀特：《公共行政的合法性——一种话语分析》，吴琼译，中国人民大学出版社2002年版，第235页。
[57]［美］查尔斯·J.福克斯、休·T.米勒：《后现代公共行政——话语指向》，楚艳红等译，中国人民大学出版社2002年版，第7页。
[58]［法］让—弗朗索瓦·利奥塔尔：《后现代状态：关于知识的报告》，车槿山译，三联书店1997年版，第56页。
[59]［法］让—弗朗索瓦·利奥塔尔：《后现代状态：关于知识的报告》，车槿山译，三联书店1997年版，第110页。
[60]［美］戴维·约翰·法默尔：《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》，吴琼译，中国人民大学出版社2005年版，第212页。
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