在近代以来的社会治理体系发展变化过程中，从早期的自由主义模式到20世纪的政府干预模式的出现，是“行政国家”逐渐生成的过程。在此过程中，政府权力不断膨胀并使私人领域的空间受到不断压缩，其具体表现就是公共领域的扩张和对私人领域的殖民。与此过程相应，政策问题建构权先是掌握在国家手中的，后来为公共领域中的某个部门所垄断，一直未能实现向社会的扩散。虽然运用政策工具开展社会治理活动也是一个历史性的生成过程，与早期的较多使用行政行为和司法手段开展社会治理相比，只是到了20世纪才形成了典型化的依赖政策工具去开展社会治理的状况。作为社会治理的政策工具的广泛应用，是与“行政国家”的生成联系在一起的，正是因为行政权已经能够凌驾于其他权力之上，民主和法治的理念才被要求通过政策来付诸实施。因而，政策问题建构也在这个时候真正成为社会治理过程中的一个重要环节。
人类在20世纪后期出现了后工业化迹象，其突出表现就是社会呈现出了高度复杂性与高度不确定性的特征，以致近代以来逐渐形成和得到长足发育的社会治理模式受到了严峻的挑战，而且这种挑战直接指向了社会治理体系的中心—边缘结构。相应地，政策问题建构也愈益无法在作为社会中心的公共领域中单独完成，而是开始表现出了政策问题建构权扩散的景象。尽管迄今尚未看到政策问题建构权向日常生活领域扩散的迹象，但私人领域中却显现出了越来越多介入政策问题建构过程的事例。对于这一新的趋势，我们认为，它并不是政策问题建构权在既有的各个领域中的再分配，而是因为领域融合造就的新现象。不是公共领域独占政策问题建构权，也不是向私人和日常生活领域转移了政策问题建构权，而是在领域融合的过程中实现了政策问题建构权的社会共享，进而形成了一种政策问题建构的合作行动模式。
公共领域、私人领域以及日常生活领域的分化是自19世纪后期开始的。此前，在工业化、城市化进程中所实现的社会分化是以国家与市民社会分离的形式出现的。在国家与市民社会分离的条件下，虽然启蒙思想家们赋予了市民社会以崇高的地位，但国家却不断地展现出了其强势地位，即便是在自由主义精神得到不断申述的情况下，国家也确定无疑地被塑造成了社会的中心。洛克认为，人最初所处的自然状态是一种完备无缺的自由状态，他们根据自己所认为的合适的方法决定他们的行动，处理他们的财产与人身。也就是说，社会中不存在从属或受制关系，人们享有平等的自然权利，人与人之间是一种平等、和谐的关系。但是，人们为了谋求和保证彼此间的舒适、安全与和平，则需要由政府来供给代表公共利益的服务或者产品，因而，“人们联合成为国家和置身于政府之下”。这个过程就是，“处在自然状态中的任何数量的人们，进入社会以组成一个民族、一个国家，置于一个有最高统治权的政府之下；不然就是任何人自己加入并参加一个已经成立的政府。这样，他就授权社会，或者授权给社会的立法机关（这和授权给社会的性质一样），根据社会公共福利的要求为他制定法律，而他本人对于这些法律的执行也有（把它们看作自己的裁决一样）尽力协助的义务。”[1]因此，虽然国家（洛克称“政府”）是来自于人们的授权，但它成为社会的中心之后，却反过来要求社会服从于它的控制。结果，也就形成了社会的中心—边缘结构。
在国家与市民社会分别实现了转型之后，出现了公共领域、私人领域以及日常生活领域的分立。但是，社会的中心—边缘结构没有发生变化，而是被领域的分化以及结构化所加强。此时，公共领域成了社会的中心，而私人领域和日常生活领域则处在社会的边缘。因为公共领域与私人领域的分离，使那些发生在公共领域中的公共生活开始围绕着政策问题建构而展开，或者说，政策问题建构是公共生活的基本内容。哈贝马斯看到了公共领域与私人领域的不同，认为公共领域是话语关系的舞台，是讨论和商谈的剧场。哈贝马斯理想中的公共领域是一个不受限制的理性讨论公共事务的场所，所有人都可以参与其中并进行平等的协商和讨论，没有人拥有特权，也不会有人受到歧视，而是通过“公共舆论”的形成去代表和维护公共利益。其实，公共领域还不仅仅是一个话语的领域，不会仅仅停留在讨论与协商的过程中，或者说，讨论与协商还应生成一种结果，那就是实现政策问题建构。只有当讨论与协商转化成了政策问题建构，才能使公共利益通过政策的手段而得以实现。而这一转化过程正是在社会的中心—边缘结构中进行的。
中心—边缘结构是近代以来的社会基本结构，也就是说，只有当我们把社会作为一个整体看待时，才会于此之中看到一个贯穿两极的中心—边缘结构。但是，在中心—边缘结构中，中心与边缘之间又有着明确的界限，在公共领域、私人领域和日常生活领域之间出现了清晰的边界，甚至这种边界是不能随意突破的。所以，尽管公共领域是与私人领域和日常生活领域相对而立的，需要作用于私人领域和日常生活领域，需要解决私人领域和日常生活领域中的问题，需要实现对私人领域和日常生活的调控，但是，它的封闭性又是显而易见的。公共领域的封闭既为它作为社会中心的地位提供了保障，也使公共领域能够不受到私人领域中的利益追逐行为的搅动而变得较为稳定，还可以使公共领域中的行动者尽可能少地受到日常生活领域中的感性行为的传染。最为主要的是，公共领域的封闭能够使这个领域中的行动者获得相对于私人领域和日常生活领域中行动者的权威，因而便于他们开展对私人领域和日常生活领域的调控。
在领域分化的条件下，公共领域、私人领域和日常生活领域都是相对封闭的，它们的开放性更多地反映在领域内部，而不是反映在领域之间。也正是由于这个原因，我们可以把公共领域定义为交往的领域，把私人领域定义为交换的领域，把日常生活领域定义为生活的领域。然而，根据鲍曼的意见，“公共与私人之间的边界，应该被看作一种接触面，而不应被看作是受到严把守的国与国之间的边界，后者主要意味着降速、跨界交通的限制、非法游人的甄别。”[2]在社会治理及其政策问题建构过程中，我们的确难以形成公共领域是封闭的这样一种看法，因为公共领域中的一切存在的合法性和正当性都取决于它与私人领域和日常生活领域的关系状况，受到它作用于私人领域和日常生活领域的方式、方法以及效果的影响。但是，我们也看到，一个人在这三个领域中所拥有的是完全不同的身份，而且，当人们在这三个领域中开展活动的时候，其身份还要转化成相应的角色，角色之间是存在着明确界限的。从民主制度的运行来看，公共与私人之间的边界恰恰不是鲍曼所说的那种接触面。因为，公民是公共领域的构成要素，公共领域仅仅是公民开展活动的领域，公共领域的边界严格地把没有公民身份的人排除在外。在私人领域中，人们则是以市民的身份开展活动的；在日常生活领域中，人们才体会到作为人所承载和经历的一切。所以，虽然我们在不同领域中所看到的都是人的活动，实际上，随着人进出这些领域时的身份转换以及角色扮演上的不同，也就划定了不同领域的边界。反过来说，是因为不同领域之间有着明确的边界，才使人以不同的面目出现。
奥菲认为，现代社会是通过民主政治的制度设置而将公共领域与私人领域连接起来的，“这种政治体制既是冲突的制造者，也是冲突的解决者。其组织逻辑是差异与统一的原则，从而为国家与个人提供一条持久的联系纽带。”[3]的确，通过周期性的选举以及民选代表在公共领域中的活动，公共领域与私人领域之间的通道被周期性地打开，以至于公民可以进行利益表达、开展利益协调、缔结联盟并因而获得影响公共政策的机会。在此过程中，国家则通过对利益冲突的调解与综合而获得公共权威，并通过民主制度的运行而进一步巩固自己的中心地位。但是，能够进入公共空间之中的只限于公民，民主政治制度只允许公民作出意愿表达，同时激烈地排斥了和严格地限制了非公民的发声。
即便是公民，也并不是平等地在社会治理以及政策问题建构中发挥作用。因为，社会治理体系有着中心—边缘结构，一部分公民处在社会治理体系的中心，是以政治家、官僚或专家的角色出现的，而更大部分的公民则处在社会治理体系的边缘。虽然民主制度建立的原则是要保证来自边缘的声音也能体现在政策问题建构中，但在实际上，代表制以及专家治理模式一层层地消解了来自边缘的声音。虽然近代以来的制度被寄予了实现民主的厚望，但在中心—边缘结构条件下运行的任何制度都只是被用来制造领域开放的假象，以至于公共领域的封闭性是一个确定无疑的事实。公共领域何时向私人领域的利益表达打开闸门，注重何方的利益表达，以及以何种方式来综合这些不同的利益诉求？都取决于位于中心的公共部门的安排。在实现了领域分化之后，特别是这些领域被纳入到社会整体的中心—边缘结构中后，阿伦特所描写的那种走出私人领域而进入公共领域的情景却没有出现。
在19世纪及其之前的一段时间内，政党是一个重要的政治现象，也可以说是一个重要的社会现象。如果说政党成立的初衷是将私人领域的利益诉求带入公共领域中，是作为私人领域与公共领域之间有序沟通的载体出现的，并扮演着指导与控制政府的角色，那么，从19世纪后期以来的现实政治发展来看，由于利益集团逐渐走进了政治的中心并实现了对政党的殖民，政党活动逐步偏离了原先的轨道。特别是在“行政国家”形成之后，政党逐步演变成了为名义上受他们“控制”的政府服务的公共关系机构。另一方面，形式上享有平等权利的公民在参与公共生活时却由于公共部门对其意愿和能力的疑虑重重而未能开展有效的意愿表达。就如基恩所评价的，“民主的公共生活被指责为虚伪的、动摇的和昙花一现的幻想。它非但没有成为国家必不可少的原则，反而被看作把国家引入歧途并且置它于连绵不断的动乱中。这种指责同时还起了替按官僚主义原则管理公共舆论辩护的作用。鉴于民主的公共生活对当前秩序的稳定性造成迫在眉睫的威胁，正在篡夺权力和或许失去了理性的公众不断地被劝告不要超越消极的顺从。一切生活领域的非政治化被视为恢复民主秩序的一个必要条件。从此开始，公共事务更加安全和有效地受专业管理人员的领导，只不过偶尔受到据说没有能力领导独立自主生活的公众的牵制。”[4]
韦伯也描述了这种发展，在他看来，由于国家作用的扩大和官僚主义控制的必要性，全面非政治化成为迫切需要，“在一个民主政体中人民选择他们信赖的人。接着，这个被选中的人说，‘好了，闭上你们的嘴，听我的’。人民和政党从此不再有干预领导者的事务的自由。”[5]在社会治理体系中，公民处在边缘，只有从属的义务而没有行动的责任，即使他们发声，也会受到忽视、漠视，甚至会遭受来自于中心的敌视。即使在20世纪后期公众参与运动得到了极大推崇的条件下，也并没有改变公民在政策问题建构中的从属地位。也就是说，在社会以及社会治理体系的中心—边缘结构中，即使公众参与运动风生水起，也依然是把公民限定在参与者的位置上的，并没有撼动政府本位的治理模式。领域之间的制度性桥梁在实际运作中依然被程序化的设置所限定，依然表现为一种形式上走走过场。所以，利益表达事实上仅仅是一种非正式的、不连贯的斗争，而政策问题建构权则牢牢地掌握在处于社会治理体系中心的那群人手中。
公共领域的封闭性是处于社会治理体系中心的人们实现对这个领域的控制进而实现社会控制的前提。在“行政国家”时期，公共领域的扩张极大地压缩了私人领域的空间，政府的无上权威被树立起来，并据此实现了对社会的控制，而且这种控制被视为是合理的。结果，“公共权力与残存的私人个体之间的交往渠道完全闭合。没有必要对话，因为没什么好谈的：民众说不出什么对权力事务可能产生价值的东西，掌权者也无需说服、改变或灌输其民众。即便权力的独白之声也渐渐弱了下去，最后归于沉寂。惟有厉声的指示与‘每天的命令’还在发出，其余的则诉诸毋需思考的对日常惯例的服从。”[6]特别是得益于科学化、技术化的规范与规则，使“政治”一词丧失了其应有的内涵，一切社会事务都被纳入到了管理范畴之中，并对人们灌输了日常例行性事务的逻辑，让人们放弃了几乎所有的自主思考。在这种逻辑中，处在社会治理体系中心的那部分人代表着国家和政府实施着对社会的管理，同时在公共领域的入口处筑起了高高的栅栏。简言之，社会治理者所做的，“就是要将私人领域、个体自我建构与自我决断之领域进行总体的摧毁——在根本上，使私人一劳永逸地融化在公众之中。其目标并不在于使个体停止思想——因为即便从最狂热者的标准来看，这也是不可能的，而是将思想变得无能，使之对权力之成败变得无关痛痒，没有影响。”[7]
现代社会中的秩序供给是通过控制来实现的。与农业社会中单纯依靠权力的控制不同，现代社会中的控制是运用了法律等规则而实现的控制，也是借助于科学和技术的控制，还包含着意识形态的控制。就控制对象来看，这种控制不仅反映在人类社会对大自然的控制中，而且反映为对经济、社会乃至人类本身的控制。总之，处于社会治理体系中心的公共部门是通过对私人领域和日常生活领域的控制来获得社会秩序的。我们可以说，社会不是由国家创造出来的，社会的发展有其自然演进的逻辑。尤其是在日常生活领域中，大量的习俗和惯例都表现出明显的自生自发的痕迹。也正因为如此，“大多数现代国家学说都致力于说明其特有的社会组织形式的确真实而持久地表现了社会的本性。然而，事实却是：一种特殊版本的国家——即民族国家——力图按照自己的想法来塑造社会。所以，从一种晚期现代观点来看，国家就显得至为重要，而社会则处于应当受国家控制的地位。”[8]
事实上，近代以来的历史进程所呈现给我们的一直是，国家与政府总是竭尽一切可能去塑造社会。早期的社会契约论站在自然主义的立足点上把政府说成是权利部分转让的产物，认为政府是接受社会委托而去满足社会的要求、去提供社会秩序等基础性的社会保障。但是，随着国家及其政府确立起了相对于社会的中心地位后，它就掌握了控制社会和支配社会的权力，成了高于社会并对社会进行管理的主体，而社会则被它打入了无法改变的边缘，成了被动的、受到中心控制的存在——客体，而且这种控制是无所不在、无所不及的。在近代以来的社会治理演进过程中，领域分化不仅是在中心—边缘结构中实现的，而且也顺应了强化中心—边缘结构的要求，使得这一结构变得更加稳固。究竟公共领域是不是一个封闭性的领域，这取决于处在社会治理中心的控制能否得到有效实施的需要。在大多数情况下，出于控制的需要，公共领域表现出了它的封闭性。
在社会以及社会治理体系的中心—边缘结构中，公民——更不用说公众——的政策问题建构权被剥夺了。同时，在公民受到国家雇佣而成为政府中的工作人员时，当技术专家得到了国家征辟而成为公共政策的设计师时，他们表面上掌握了政策问题建构权，而在实际上，当他们开展政策问题建构活动时，仅仅是因为受到了国家的雇佣。在他们受到雇佣时，所秉持的是效忠于国家和为国家服务观念，并以能够为权威部门做事或与权威部门联系到一起而感到荣耀，而不是关注包括他自身在内的公民利益诉求，因而，在政策问题建构权的应用中丝毫也不会在乎政策问题与社会问题是否一致。跻身于政策过程中的智库也仅仅满足于自己的智力成果能够有买家，从而让自己的利益得到最大可能的实现，至于公民因为社会问题没有得到解决而可能遭受的利益损失，则不在它们的考虑之列。这样，在中心—边缘的治理结构中，人民主权原则所确定的政策问题建构权出现了异化，即被收归到了位于社会治理体系中心的政府手中。政府则通过形式上统一的政策供给来处理社会问题，通过管理来实现社会秩序。在此过程中，私人领域和日常生活领域中的人们却从公共政策的供给中获得了安全感，同时也更加依附于公共领域。
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