“亚政治”兴起中的政策问题建构

随着领域之间的界限日益模糊，政治也就不再是公共领域中的特有现象，而是扩散到了社会的每一个角落。就20世纪初的情况看，当社会治理体系实现了政治—行政二分后，日常的社会治理活动是按照“去政治化”的要求而加以塑造的。如果说近代早期的政策问题建构是一项政治事务的话，那么，当“行政国家”窃取了政策问题建构权后，政策问题建构就朝着“非政治化”的方向行进了。特别是20世纪60年代确立起了政策问题建构的科学模式后，定量研究受到推崇，并表现出了对政治的极端排斥。尽管政治的“巫魅”一直纠缠着政策问题建构，但它往往是深深地隐藏在政策问题建构背后的。

20世纪后期以来，在社会治理的中心—边缘结构受到了冲击的时候，特别是随着领域融合趋势的显现，社会治理却不可思议地进入了泛政治化的进程。如果说19世纪末出现了政府不断侵蚀立法部门的政策问题建构权并在随后逐渐夺取了几乎一切在社会治理中发挥直接作用的政策问题建构权，那么，在20世纪后期出现的则是政策问题建构权向整个社会扩散的景象。不仅议会不再是专门的政策问题建构场所，而且政府也无法独占政策问题建构权了。这就是墨菲所说的，“不仅议会的重要性日渐丧失，因为，关于许多重大问题的决定已开始通过不同的程序来作出了；而且，议会还成了各种竞争性的利益相互抗衡的场所。”^[20]关于这一问题，施米特的结论则是，“议会制体制已丧失了它的一切可信性，因为不可能再有人相信奠基于其上的那些原则了。结果就是，议会制民主发现它自己已被抽空了知识论基础。”^[21]

如果说“行政国家”的出现使议会走向衰落，那么，议会的命运在20世纪后期则被作为行政部门的政府所复制了。在起始于80年代的行政改革过程中，非政府组织以及各种各样的社会自治力量迅速地成长起来，它们参与到了社会治理过程中来。然而，却不是在原先的政治框架下开展活动，也无法被纳入传统的政治范畴中去。虽然公众参与理论努力把非政府组织以及各种各样的社会自治力量的活动解释为“参与”，但在实际上，它们的活动包含着争夺政策问题建构权的内容，政府不得不持续地向它们放权。也就是说，非政府组织等所开展的社会治理活动既不属于政治也不是行政，而是开拓出了一种“亚政治”的社会治理活动。这种亚政治使政治或价值中立、行政的科学化和技术化追求等都失去了意义。这个时候，出现了一种新的情况，那就是绝大多数人在无需动员的条件下自愿参与到了社会治理活动之中，每一个人都在政策问题建构中表达自己的意见而不需要他人代表。

亚政治的出现不仅是对政治—行政二分原则的否定，也在整个社会的意义上实现了对领域分离的否定。我们知道，在领域分离的条件下，社会治理是建立在国家与社会分离的前提下的，事实上，是政府代表国家而实施着对社会的单向管理和调控。在这种模式中，政治和行政的运行都被封闭在公共领域之中，只是在寻求外向功能实现的过程中才打开那扇封闭着的门。所谓民主及其参与也只意味着允许公民或公众在门外喧哗，至多是偶尔打开门让公民或公众中的某些人到门内来做客，然后宣布某个法令或某项政策是在公民（众）参与中制定出来的，要求门外的人必须执行或奉行。

对此，奥菲分析道：“国家与个人之间的制度性联系被削弱了，但国家与个人之间的实际联系却比以前变得更直接了。从而出现这样一种明显的矛盾：政治离公民越来越远，而政策则离公民越来越近。”^[22]也就是说，政治是对公民（众）封闭的，而政治活动产出的政策则被推销给了公民（众）。结果就是，“作为公民与国家权威之间媒介的传统政治领域和制度机制不断丧失了它们的内容，但国家与个人之间的实际接触又变得越来越近、越来越实在。”^[23]另一方面，新公共管理运动中的公共服务外包等措施又使社会获得了成长空间，让公民（众）得到了直接参与社会治理的训练。特别是在处理那些新生的社会问题方面，那些来自于社会的治理力量显示出了政府不曾拥有过的能力。这是因为，非政府组织以及各种各样的社会自治力量本身就是存在于社会之中的，是社会中最为活跃的生活要素，也是最为积极的行动者，它们对社会问题有着直接的感知，能够准确地把握社会问题的性质，了解什么样的社会问题需要优先转化为政策问题。

正是因为它们有了更多的机会直接地接触和处理政策问题，所以得到了政策问题建构的习练，揭开了政府以及专家垄断政策问题建构权时所营造出来的那层神秘面纱，从而迅速地增强了政策问题建构能力。这种情况让我们想起阿伦特。阿伦特曾经使用“agora”一词来指称私人领域与公共领域相遇的场所，但我们总感觉那只是阿伦特的一种猜测。当然，她试图为这种猜测作出证明，因而到古希腊的雅典去寻找范型，并认为雅典的“广场”属于这种形式。如果说雅典的“广场”是一个有形的空间，那么，从阿伦特的证明中可以看出，她是认为公共领域与私人领域之间也应有一个现代性的无形空间，公共领域和私人领域在这个地方接触，通过交流而解决这两个领域中可能出现的异化问题。

考虑到阿伦特毕生的理论活动都是出于寻找解释法西斯主义为何出现的原因，她关于a gora的构想其实是包含着这样一个追求的，那就是想通过私人领域与公共领域的密切接触而形成一种力量，让这种力量去对公共领域做出矫正，以防止法西斯主义现象再度出现。从“二战”以后社会发展的实际进程来看，阿伦特所构想的agora并没有生成，反而是出现了不同于法西斯主义的另一种集权并主持了公共领域数十年。直到20世纪后期出现了领域融合的趋势后，由集权主导的公共领域才走向式微。其实，当鲍曼说公共领域与私人领域的边界也是一个接触面的时候，无疑是对阿伦特的agora的肯定，在领域分化的过程中，是一直有一个无形的agora存在于公共领域与私人领域之间的。但是，我们却没有看到它发挥过阿伦特寄予希望的作用，历史的脚步并未按照阿伦特所设计的路线前行，而是走向了亚政治生成的方向。

在亚政治的兴起中，我们所看到的是在原先的公共领域与私人领域中生成了一个大面积的交叉地带。我们也可以用ag ora一词来指称这个交叉地带，但它不是阿伦特所构想的那个类似于广场的空间，而是在公共领域与私人领域的相互入侵和相互殖民中产生的一个独特的空间，正是这个空间成了亚政治最初生成的地方。更为重要的是，我们在这个可以被称作为agora的空间中所看到的，已经不再是公共领域与私人领域的相互入侵，而是闯入了一支似乎是无纪律的、杂乱无章的、无统一步调的非法入侵部队——非政府组织。这样一来，原先处于争斗中的公共部门和私人部门都节节败退，它们毫无还手之力，而且也无心恋战。“从公共权力的角度来看，agora愈来愈像一块无主之地。人们几乎抛弃了这一战场，把它抛给任何一个渴望入侵的冒险家。”^[24]

如果说公共领域和私人领域在今天因为公共部门和私人部门尚且存在而没有消失的话，那么，公共领域与私人领域间的通道已经被彻底地打开了，从而使公共部门空前地感受到了生成于私人领域和日常生活领域的社会问题的复杂性与多样性，达到了它难以应付的地步。在这种条件下，公共部门显然已经无力独自承担起社会治理责任，而是被迫在改革的名义下把大量的社会治理事务拱手让予社会。非政府组织和各种各样的社会自治力量也正是于此之中获得了发展的机遇。

总之，在公共领域的边界变得日益模糊的时候，公共部门越来越感受到过去为它提供支撑的空间基础被逐渐抽空，以至于不得不通过“放权”而把社会治理的责任转让给社会自身；另一方面，非政府组织以及各种各样的社会自治力量的成长和壮大，也使得社会自身获得了信心，开始认为“幸福生活不再是国家的责任，它取决于无数的个体本身。现代国家政治曾经宣布要负责的任务都落入了生活政治的领域。甚至比寻求全球问题的地方解决方案更不协调的是，人们正在积极寻找并希望发现社会问题的个人解决方案”^[25]。尽管鲍曼在这里所作的是个人主义的解读，但就其对社会治理新变动的描述而言，是基本合乎现实的，那就是一种不同于以往的“生活政治”正在生成，其他一些学者则将这种“生活政治”称作为“亚政治”。

亚政治不是私人领域的政治化，而是广泛的社会成员参与到了政治过程中来，原先听从政治安排的那些以为自己与政治无关的人，都开始踊跃地以自己的行动去诠释政治。信息技术、网络技术等的广泛应用，也为这些行动提供了平台性的支持。在某种意义上，可以认为，正是这些技术的应用，激发了公众对社会问题的关注，调动起了他们要求发表意见或开展行动的热情。这样一来，“传统的代行者不再能够行之有效，而真正有力量的、有能力的代行者却隐匿起来，在一切既定政治行动手段所无法企及之处发挥着作用，那以agora为中心的商谈与控制的民主过程对这些代行者更无能为力。这些新的代行者庆贺他们能够从agora那里分离出来并获得独立。在agora那里，没有他们所要的东西，而他们不在那里，却可以得到一切。”^[26]

我们已经指出，ag ora已经实现了转型，鲍曼在此处所说的还是转型前的agora。事实上，在转型后的agora中，非政府组织以及各种各样的社会自治力量已经成了有力量、有信心的行动者，它们不仅掀起了一场所谓“公众参与运动”，而且在政策问题建构中发挥了重要作用，成了社会治理的中坚力量。我们发现，在网络空间中，再也没有什么“他人”可以被排斥了，每个人都可以随时置身于其中，“由国家政治腾出的公共领域被生活政治所占领。这种新的由电子操作的公共舞台起着放大镜的作用，在这里，被大幅度放大了的生活政治填满了整个框架，从而使其他的图画从人们的视线中消失。追求幸福和有意义的生活成了生活政治的主要使命，这种使命从建设一个美好的明天转移到热切地追求一个不同的今天。只要对于‘不同的今天’的强烈呼吁持续不断，这种追求就不会停止。”^[27]网络的触角延伸到了物理空间的每一个角落，在网络所及之处，人们也许并不关注政治、并不了解政治为何物，但是，人们却会毫不犹豫地用自己的行动去诠释政治，一点一滴地塑造出了一种全新类型的政治——亚政治。

领域融合的结果是国家（政府）对个人价值观控制的日益削弱，从而导致了行动者之间关系的变化。以迈克尔·卡龙和布鲁诺·拉图尔为代表的巴黎学派描述了新的人际关系状况，甚至断言合作关系已经生成。根据他们所提出的行动者网络理论，每一次行动中的行动者都是不同的，而且在行动者彼此之间形成了完全不一样的相互关系，从而使一切具有行动效用的对象都纳入到了研究视野，并在所有的行动者那里产生共同作用，使得行动者之间建立起了联系并形成网络。在关系网络中，每一个行动者都会通过相连的其他行动者而获得意义。在行动者网络理论的视野中，每一个行动者都处在关系网络中，没有中心，也没有主—客体的对立，每个结点都是一个主体，是可以行动的行动者，彼此处于一种平等的地位。行动者之间相互认同、相互承认、相互依存而又相互影响，在行动中共同营造一个相互协调的行动之网。也就是说，“我们当今所拥有的，在很大程度上是一种蜂巢式的结构。大家彼此之间相互依存，与此同时，又互相支配对方，没有任何一个人在发号施令，每一个人又都循规蹈矩。”^[28]正是在这种行动者的合作关系中，每一个人都获得了存在的意义，同时，每个人又都能够把自己的道德判断用于合作行动中，从而获得一种自由与秩序共在的状态。

我们一再指出，基于个体权利的设定而建立起来的社会治理运行模式是把政策问题建构权集中在治理机构手中的，虽然人民主权理论对此作出的解释是因个人权利的让渡而生成了社会治理权力，但无论如何，现实的社会治理过程却使“人民”沦落为治理的对象，他们所遇到的一切问题的集中解决途径都掌握在国家（政府）手中，政府垄断了政策问题建构权。当社会治理的目标被确立在谋求社会秩序方面时，也就在一切方面都极力抹杀个体的差异性。所以，秩序的获得是以牺牲个体的“自由”为代价的。吉登斯在分析这一状况时指出，“并不是以前曾经一直是每日生活或‘生活世界’一部分的诸多社会特征被消解了，或被嵌入进了抽象体系之中；相反，要点在于：日常生活的组织和形式，是在与更广泛的社会变革发生交互作用的过程中得以重新建构起来的。由抽象体系建构起来的常规具有空虚和非伦理的特征，这也正是对非个人化逐渐湮没个人的观点之要害所在。”^[29]尽管在意识形态的宣示中说一切社会治理活动都是为了维护个人的权利，但是，在人们之间的差异被全部抹杀之后，哪里还有什么完整的个体，所谓个人的权利又该如何理解？

在领域分离的条件下，人们必须首先获得公民身份才有资格进入公共领域去开展公共生活。当人们获得了这一身份时，其实是被纳入了抽象制度的规范之中，不仅作为人的个体差异被抹杀了，而且在很多情况下是被作为抽象的数字对待的。特别是在选举中，一个人也就意味着一张选票，是无可选择和不可改变的“1”。因而，每一个人都只是这种抽象的存在，而不是完整的人。当领域分离的进程出现了逆转的时候，也就是说，当我们进入了领域融合的过程时，特别是当人们真正成为行动者的时候，就开始呼唤人的自主性的回归了。在行动者网络之中，每个人都是自主的个体，有着道德意识和道德判断力，能够理性地处理与他人的关系，从而与他人开展合作，并在自治的过程中实现他治，而且也为了获得良好的他治效果而优先实现自治。

更为重要的是，当人从与他人的合作行动中发现和证明了自己的意义时，就能够在每一个事项上凝聚起共识，有着共同目标并乐意于共同行动。这就是鲍曼所说的，虽然“当代的人性以许多种声音讲话，并且我们现在知道在未来的很长时间还会这样”。但是，“我们这个时代的中心事务是怎样使多种声音重新变得和谐并防止它恶化为噪音。和声不是相同；它始终是若干不同的主题的交互作用，而每一个主题都保持其独立的特性，而且多亏那种特性，得以保持由此产生的美好旋律。”^[30]在不同声音的对话中，“没有询问，没有争论，没有断定真理诉求的一致基础，没有可被检验的建议，没有劝说，没有驳斥，没有有关语言对于每一个人都意指着同样的现象的要求。差异是可能的，但各分歧之间毫无关联。”^[31]这样一来，在政策问题建构中，我们看到的将不再是众口一词，更不是混合了各种杂质的声音，而是由众多具有特性的声音组成的和声。其中，每个人的声音依然清晰可辨，每一种意见都会得到尊重。就像“沙拉”那样，所有的差异都是清晰可辨的，但在沙拉酱的作用下，差异又是如此和谐地共存。