在这场有关城管的大讨论中,改良派是人数最多的一个群体,许多行政法学者是改良派的中坚力量,其基本观点可以概括为两个方面:首先是有条件地放松对于摊贩的管理,开放一部分区域提供给摊贩经营;其次是改革城管执法体制,完善城管执法手段,从而既消除城管与摊贩之间高度紧张的关系,又保持城市运行的应有秩序。
马怀德对于北京市的城管综合行政执法进行了长期的深入研究,肯定了北京市的许多积极做法,“例如非强制柔性执法、依靠社区等非政府力量协助执法、加强信息化管理的数字执法等,在维护市容环境、保障市民生活秩序方面取得了有目共睹的成就”[12]。同时,马怀德认为北京城管还存在许多问题,主要表现在“职权界定标准模糊、执法物质保障缺乏、执法队伍结构不合理、职权配制不科学、执法理念及执法方式简单化等障碍直接影响了城管综合行政执法效能的发挥”[13]。鉴于此,马怀德提出首先应科学划定城管综合行政执法的权限范围,其次要加强城管执法物质保障和执法队伍建设,再次要建立城管执法多项职权的协调体制,最后要转变执法观念、改进执法方式、提高执法能力。
其他行政法学者也纷纷表达了对于改良城管体制的看法。莫于川认为:“鉴于现代城市管理具有的特点和难点,城管执法要坚持以人为本,促进和谐发展,严格依法行政,实现城管执法工作法治化。为此,要不断改进城管执法的各个制度环节,积极采用灵活有效的新型管理方法,特别是城管执法人员应普遍树立尊重人权、行政权限、行政民主、行政服务、行政公开、政府诚信、程序法治、权力监督、责任约束、权利救济等一系列现代行政法治观念。”[14]莫于川认为,现在城管执法存在三个问题:城管执法暴力问题、城管执法程序问题和城管执法责任问题,而要很好地解决城管执法问题,应该使城管执法工作法治化,具体从三个方面入手:制度革新、方法创新和观念更新。[15]著名行政法学者应松年则对于城管在城市有序管理中的贡献给予了肯定,“在2008年北京奥运会期间,在各方的努力下,北京、天津、青岛、上海和沈阳5个奥运主办、协办城市的城市管理表现出高水准,充分展现了中国城市的魅力和管理能力,为城市综合执法增添了浓墨重彩的一笔,它表明城管综合执法是城市管理不可或缺的手段,是现代城市管理的发展方向与趋势”[16]。同时,他也对城管执法存在的问题给出了自己的良方。首先是应把执法为民作为执法的最高理念,不能以暴制暴;其次是从决策、执行和监督分离角度完善城管综合执法的内部制约机制;最后是城管综合执法应发动公众,与公众建立良好的互动关系。
改良派最引人注目的动作是中国法学会行政法学研究会城管执法专业委员会的成立,以及专业委员会的多位骨干专家直接介入北京城管的执法实务。2008年4月13日,中国法学会行政法学研究会成立了第一个下属的专业委员会——城市管理执法专业委员会,该委员会的成立可以被看作是改良派与城管实务部门开展实质性合作的一个标志。北京、天津、沈阳、哈尔滨、武汉、长沙、西安、厦门等大城市的城管执法部门的领导,以及应松年、马怀德、杨小军、莫于川等学者悉数到会。[17]第一届理事会第一次会议通过的《中国法学会行政法学研究会城市管理执法专业委员会章程》第一章“总则”的第二条明确规定,本会是由全国从事城市管理行政执法工作和政策制定的部门、科研单位、专家、学者和工作者自愿组成,经中国法学会批准设立的全国性、公益性、学术性组织,是研究、发展和完善我国城市管理行政执法体系建设的重要社会力量。第三条规定,本会的宗旨是组织会员对城市管理行政执法工作的重大问题进行综合性研究,促进城市管理行政执法工作理论的完善和实践的提高。本会在活动中,遵守宪法、法律、法规和国家政策,遵守社会公德,坚持民主办会的原则,坚持理论联系实际,发扬学术民主,尊重知识、尊重人才,倡导献身、创新、求实、协作的精神。[18]
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