城管处罚和公安处罚

在20世纪90年代中期各地城市开展城市管理综合执法的试点过程中,一直采取依托现有法律法规,整合现有法律法规规定的处罚权并将其转移给城管部门的方式,即所谓的执法权转移。但是,从各地城市的试点情况看,这种执法权的转移过程带有较强的“自由裁量”和“自我选择”的色彩,一些政府部门表面上赞成相对集中行政处罚权,一旦涉及本部门的职权调整,尤其事关审批权、处罚权等权力和利益调整时,则以种种理由予以反对或软抵抗。这些部门的处罚权最终保留的多,主动移交的少。而同意移交的事项多为既难管又不想管且“利润”不高的杂项。有些政府部门和工作人员谈起相对集中行政处罚权的必要性和重大意义时无不慷慨陈词,而一旦遇到触及部门或个人利益的具体事项时则态度暧昧。在实践中由于执法权转移不够彻底,给城管综合执法带来不少困难。

第一,法规或规章本身存在冲突或表述不一,给执法人员的理解带来一定困难,而且对相同行为引用不同的执法依据事实上会造成执法不公。例如,底楼居住房屋的破墙开店可以由规划部门处理,理由是改变建筑物使用性质。根据《上海市城市规划条例》第五十条规定,建筑物应当符合建设工程规划许可证核准的使用性质。根据第七十二条规定,建筑物非法变更使用性质的,可处以当年重置价2%～20%的罚款。但是,破墙开店也可以由房地产部门和城管部门处理,根据《上海市住宅物业管理条例》第二十六条规定,禁止损坏房屋承重结构、破坏房屋外貌,其中对破坏房屋外貌的处罚权划转至城管部门。根据房地产部门的文件《关于实施<上海市住宅物业管理规定>有关问题的意见》,认定擅自改变房屋的基础、承重墙体、梁柱、楼盖、屋顶等房屋原始设计承重构件,以及扩大承重墙上原有的门窗尺寸,拆除连接房屋与阳台的砖、混凝土墙体的,属于损坏房屋承重结构的行为,由房地产部门处理。擅自改变房屋原始设计外立面及其色调、擅自在非承重外墙上开门、窗的,属于破坏房屋外貌的行为,由城管部门处理。

也就是说,根据不同的法律法规的规定,对于破墙开店行为,上述两个条例都拥有处罚权。同一种违法行为,从不同角度解释,可以适用不同的法规加以处罚。这类执法范围重复的问题,是实施城市管理综合执法希望解决的主要问题之一。由于城市管理综合执法集中的处罚权有限,部分执法重复问题虽然因为处罚权统一划转至城管部门得到了解决,但也产生了一些新的执法重复或执法尺度不一的问题。

第二,法律和规章的易变性强,造成城市管理综合执法的法律基础不稳定,有法不依。例如,上海市政部门根据《市政道路管理条例》制定的“处罚实施细则”,将一些处罚事项划转至城管部门,但一方面在修订过程中并没有征求城管部门的意见,另一方面对处罚事项的修改调整权却仍然保留在原有部门,使得尽管执法事项已划转,制定或修改法规的部门不再负责具体执行,但是解释权仍留在原部门,经常出现对于同一处罚事项城管部门执法的理解与原部门的解释不一致的情况,导致城管执法非常被动。