行政主体主导

在行政协商过程中，行政主体始终居于主导地位，它既是程序推进的组织者和动力，也是实体性问题的判断者；^[10]政协等其他组织则居于组织者和协商平台的提供者的位置。2015年8月26日，文化部、体育总局、民政部、住房城乡建设部在所印发的《关于引导广场舞活动健康开展的通知》（以下简称《通知》）中明确了行政机关的这一责任。《通知》要求:各地要积极推动将广场舞工作纳入当地现代公共文化服务体系建设和群众体育事业发展的总体规划，纳入当地政府重要议事日程，纳入公共文化服务协调机制的工作内容，明确各部门职责分工，加强统筹协调，形成分工明确、统筹有力、部门联动、齐抓共管的工作格局。

可见，行政协商是在政府主导下进行的。在行政协商中，政府主导既是行政机关的权利，同时也是义务。开展行政协商，是为了实现一定的行政目的，没有目的的协商，将会变为空谈。在行政协商过程中，政府发挥主导作用，为各方参与主体提供程序性框架，允许和鼓励各方主体参与到这样一个框架之中，通过参与、对话、讨论，使行政协商健康有序地进行，真正发挥其应有作用。因此，政府主导是行政协商的必备要素。政府主导主要表现在确定协商议题、启动协商程序、拟订协商方案、制定协商规则、组织开展协商、维护协商秩序、处理协商意见、反馈协商结果处理情况等方面。在实践中，主要由行政机关授权或委托其他社会团体来组织其他主体展开协商。

虽然相对人和利害关系人以及其他民众也可以向行政机关提供事实材料与信息，表达自身观点与诉求，但由于其缺乏对相关行政活动施加实质性影响的制度通道，故而仍然处于行政主体的主导之下。在其他制度中，如在行政合同制度中，行政机关也具有相对主导性权利（也称“行政优益权”或者“特权”）。对相对一方来说，其在协商中必须接受行政主体的主导性权利的存在。另外，达成协议可能给当事人带来的利益使得民众愿意接受在行政机关的引导下进行商谈。尽管如此，行政主体不能凭借行政权力强迫他方接受自己的观点和意见，也不能将与自身立场相左者排除出去。同时，由于协商活动基本是由中立的调解人或辅助人组织和主持，行政主体并不能改变既定程序，因而，行政主体的主导地位仅限于组织和引导方面。专家学者在其中的作用则是保障协商程序的公平，辅助参与者进行沟通与交流。

在理性商谈论看来，社会中的人际互动有两种基本模式:策略性行为与交往性行为。^[11]策略性行为是自利的人为实现自我利益的最大化而进行的互动，行为的最终目的并非寻求共识，而是寻求妥协。交往性行为则以寻求共识为目的，行为的最终效果是实现一种互惠性，即通过互相考虑利益与角色交换实现共识与理解，实现稳定的合作。^[12]行政协商属于后者，其通过交往来促进了解，化解矛盾，并在会谈中达成共识。