基层政权不是一种可以影响政府的事实性存在

基层政权不但是一种重要的事实性存在，而且发挥着重要的事实性功能。…这不仅体现在它执行法律和上级决策进而实现维护公共秩序的事实性功能上，而且体现在体察民情国情、积聚民意进而实现上传下达的沟通媒介功能上。搞好基层政权民主建设，既能响应弱公共领域社会民主的吁求，也能监督和促动高层民主，并促进两者良性互动。因此，充分发挥基层政权这方面的事实性功能，对于我国这样的国家尤为必要。^[3]

在天津宝坻周良庄村的个案中我们可以看到，村党委和村委会（俗称“两委”）是农村的正式权威，其主要由村里的党支部委员会和村民委员会构成。他们一般是“上面”和“下面”都认可的领导人，往往扮演着多重权力角色，最重要的身份角色就是“村书记”，其身份也有可能随着农村经济的发展变换为村公司总裁、董事长、总经理等，他们通常是村庄共同体的道德楷模或公正秩序的化身。通常情况下，正式权威在处理公共事务时有着不容置疑的法律依据，也有一定的群众基础，能够得到村民的配合，顺利实施相关决策。

传统中，无论是改革前的“互助组”“合作社”“人民公社”“生产大队”，还是改革后的行政村，其实际功能或着眼点都是为了完成国家分派下来的任务，比如落实计划生育政策、完成各项征购任务、维护本区域的治安和稳定等。国家无论是在对乡村资源的汲取上，还是在对生产提供的服务上，都是以自上而下的方式推行，有时甚至以一系列运动的方式来展开，进而忽视了作为各项政策的承受者的反应和需求——现实生活中的，抑或心理承受方面的——只关注了作为国家整体经济发展的需要和速度。^[4]

在这种制度下，村级实际上成了乡镇政府行政科层组织的“附加层级”。正是通过这个附加层级，村级干部才被整体纳入乡镇政府的体系之中。这种政治整合，不仅强化了基层行政组织对国家权力的认同，而且使国家权力顺利地进入原来由宗族等民间权威所控制的基层乡村。那些在市场经济中崛起的农村经济能人，如果不进入这个附加层级，就被排挤成为农村政治权力的边缘人。事实上，村里那些边缘化的经济能人，财富足以在城里购买商品房、高级轿车，他们的公司、家庭也都开始迁移到城市，远离了村庄。可村里人忘不了他们，因为他们可以带来就业机会和经济帮助。与农村干部威信下降形成鲜明对照的是，经济能人的社会威望在不断提高。那些在经济发展上具有实力的人，在参与村民选举中也有较好的表现，村民们不仅看中他们的实干才能，也希望借助这些经济能人所拥有的社会资源，整合社会资本并为村民谋利益。总之，村民选举可以激发村庄产生经济、知识等各方面的精英，农村权力结构开始由固定、封闭走向动态、开放的格局。

由于严重忽略了作为制度承受者的基层农民的意愿，农民没有在公开和平等的条件下对与自身权利关系密切的政策和法律发表意见的机会，更不具有可以影响政府的决策的能力。虽然可以通过行政强制让民众接受政府单方面做出决策，但政府本身也必须承受所有公共事务的治理，而实际上，一个权力受限的现代政府是无力承受整个社会的所有事务的，其所把握的资源远远不能满足整个社会的需求，其能力也不足以维护所有地方秩序。与此同时，民间力量时刻存在，并且其有能力参与公共治理，促进公共利益的实现并为政府分忧。

部分基层领导花大量的时间应付上级检查，在重要事务的决策上却很少听取群众意见，使得民众为了实现自身利益而绕道上访，进而造成双方的直接沟通缺失，一些沟通仅限于形式，未能实现有效沟通。有些基层干部为了不得罪利益各方，主观上不愿意积极作为，也难以取得民众的信任。另外，在一些经济基础薄弱的村子，还需要干部自己贴钱来解决村务，而村干部在离任之后，还需要重新自谋生路，这样难免挫伤村干部的工作积极性，致使一部分村干部为解决后顾之忧而长期忙于个体经济，将公共事务置之脑后，这样一来，基层政府难免失信于民。

而基层民众在对法律制度了解不足和对公共事务的参与能力有限的前提下，也难以有效表达意愿。国家的政策和法规为维权提供了合法基础，所以民众更为信任中央政府，地方政府则常被民众视为对立面。此外，一些基层官员为了完成上级或本级政府的工作任务而采取的与非正式制度相悖的行为方式，也对基层领导与民众的关系造成了破坏。