“地方治理不仅需要经济基础、政治环境、本土的组织资源和宏观制度上的保证，乃需要民众具备治理语境下的精神和气质，即一种自主、参与、权利主位的精神。”[5]“现代国家治理覆盖各层次、各领域、各人群，治理内容和形式、治理要求和任务、治理方法和路径差别很大，权威认同不可能相同。国家权威以体现社会公正公平为原则，在许多场合下，公众舆论、道德规范、社会组织和自治团体、技术专家发挥治理行为的作用，也体现国家意义上的权威。改变‘权力轴心’治理权威理念，是推进国家治理现代化的思想前提。”[6]
例如，天津宝坻的周良庄村，在对事关村民重大利益的事项进行决策时，除了正式权威的参加，周良庄村还另有一套决策体系，即设立村级“五老”议事会，邀请老教师、老军人、老干部、老党员、老模范等在村里有威望的人参加，让他们作为议事会的固定成员在村级协商民主中发挥作用，并且只要是本村18周岁以上的村民都可以参加。“有事情先民主协商，把村里一些德高望重的人和当事人都吸收进来，让大家提出意见，在此基础上再进行细化，最后形成决策，这样基本上各方利益都照顾到了，大伙儿就满意了。”LGE 说[7]
由此可见，非正式权威是不以民主选举为基础的基层权威，非正式权威的特征是权威者往往是村庄内有影响力（如经济能人）和有威望的老人，其虽然不是村委会和党委成员，不能接近和分享行政权力，但其通常能够发现村庄公共权力行使的失误，指出村庄公共权力应该作为的方向。因此，非正式权威主要依靠习惯法和惯例来解决纠纷、管理公共事务。
在A.R.拉德克利夫-布朗看来，“惯例，是指部分行为对整体行为所做出的贡献。一种具体社会惯例的功能就是指其在整个社会体系运转时在全部社会生活中发挥的作用。这种观点表明，一种社会体系（一个社会的全部组织结构以及社会惯例的总和，其中，社会惯例包括组织结构，而组织结构为了保持连续存在依赖于社会惯例）具有某种一致性，我们可以将其称为功能的一致性。这种一致性是指，在一定条件下，社会体系的所有部分以高度的和谐性和内部的连贯性共同运转，例如，不会出现永久的既无法解决又无法控制的冲突”。[8]在基层治理中，为中促进现代基层社会的和谐与治理的科学，行政协商不仅应该成为一种“惯例”，而且应该成为一种在国家法律中明确其效力的“制度”。在推进决策的合法性与合理性的目标下，通过协商构建新的结构，并让这个结构有效运转，将会给行政效果带来良性的循环和较大的改观。
随着经济的发展，村民选举使农村权力组织成为动态的、开放的结构。村民代表的选举是村庄社会基础的集中表达，村民代表的产生也只有与村庄社会基础相契合，才能真正发挥其代表效力。[9]村庄内部的所有利益集团，如以“三老”为核心的老人派、原来的领导班子、宗族家长、经济能人，甚至普通的民众，都有可能通过竞选而进入村庄的公共权力系统，从而促使农村权力结构发生变化。在社会的转型期，非正式权威也有可能转化为正式权威。非正式权威，往往代表着乡村中不同群体的利益，行政协商中如果忽略了这部分非正式权威所表达的诉求，就有可能忽略某部分人的利益。因而，参与协商，为一部分的利益代言，并在此过程中不断提高自己的威望，也是非正式权威较为关注的问题。“这一细腻而复杂的文化价值正掩盖了在乡村社会中它的产生与运作过程。这一细微而复杂的过程充满着包括国家政权在内的各不相同的社会集团间的相互竞争、妥协及自我调节。”[10]
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