协商的正式程序

1．议题选定和通知协商

《关于加强城乡社区协商的意见》指出:“对于涉及面广、关注度高的事项，要经过专题议事会、民主听证会等程序进行协商。”这种类型的协商会大量动用行政资源，关系到公共利益和民生的重大事务，都需要进行正式协商，但资源有限，因而需要对议题进行筛选，决定是否进入协商程序。

另外，可由村（社区）党组织、村（居）民委员会在充分征求意见的基础上研究提出协商议题，确定参与协商的各类主体。议题决定之后，向利害关系人和一般民众发出通知，使各利益的代表者都有机会参与协商。

2．协商会议的组织和开展

《关于加强城乡社区协商的意见》坚持村（居）民会议、村（居）民代表会议制度，规范议事规程。因此，正式协商一般以会议形式进行，组织会议是重要的一环。可以通过多种方式，向参与协商的各类主体提前通报协商内容和相关信息；组织开展协商，确保各类主体充分发表意见和建议，形成协商意见。结合参与主体情况和具体协商事项，可以采取村（居）民议事会、村（居）民理事会、小区协商、业主协商、村（居）民决策听证、民主评议等形式，以民情恳谈日、社区（驻村）警务室开放日、村（居）民论坛、妇女之家等为平台，开展灵活多样的协商活动。同时，推进城乡社区信息化建设，开辟社情民意网络征集渠道，为城乡居民搭建网络协商平台。

《关于加强城乡社区协商的意见》还指出:“注重发挥群团组织和社会工作者的优势，协助动员和组织居民群众参与协商。村（居）务监督委员会要加强监督，保障协商依法有序开展。”

3．实施协商成果和反馈落实情况

协商意见的采纳情况，最终要反馈给利害相关人群。《关于加强城乡社区协商的意见》中已明确:“建立协商成果采纳、落实和反馈机制。需要村（社区）落实的事项，村（社区）党组织、村（居）民委员会应当及时组织实施，落实情况要在规定期限内通过村（居）务公开栏、社区刊物、村（社区）网络论坛等渠道公开，接受群众监督。受政府或有关部门委托的协商事项，协商结果要及时向基层政府或有关部门报告，基层政府和有关部门要认真研究吸纳，并以适当方式反馈。对协商过程中持不同意见的群众，协商组织者要及时做好解释说明工作。”协商结果违反法律法规的，基层政府应当依法纠正，并做好法治宣传教育工作，向协商主体、利益相关方和居民反馈落实情况等。

另外，通过协商无法解决或存在较大争议的问题或事项，应当提交村（居）民会议或村（居）民代表会议决定。跨村（社区）协商的协商程序，由乡镇、街道党委（党工委）研究确定。

实践中，天津宝坻将确定议题作为“议事会”程序的第一步。此外，还包括通报议题、讨论发言、形成结果、公布结果四个议程。具体说来，议题提出后村“两委会”与村级事务助理首先对协商内容进行审核，及时确定议题。其次，在协商会议召开前张贴公告，公示会议时间、地点、形式、内容。再次，召开会议，会议由村书记或村主任主持，会议过程由专人负责记录。最后，汇总参会人员的意见和建议，以大多数人意见作为本次协商结果，及时上报街镇审核批复。对协商未果的议题，择机再进一步协商。街镇批复后的协商结果，各村及时公示公开。同时，将协商结果作为落实村级重大事务“六步决策法”的决策基础，作为集中民智、实现制度治村的决策依据。^[29]

此外，作为行政程序的行政复议制度，在具备前置性、平等性、合意性、个案针对性等特征的同时，符合行政程序正当、程序公正、程序公开、程序效率等基本原则的规定，也可以成为行政协商制度保障与监督制度的基础。通过行政协商制度的运行，最终使行政行为真正实现合法性与合理性的统一，法律效果与社会效果的统一。

行政协商作为一种动态的程序规范，与其他普通行政程序相比，其具备特殊的步骤、顺序、方式和时间等规范，是行政民主的深刻体现。普通的行政程序是行政主体为实现行政目的应当遵循的行为规范，其包含一个行政行为全部的构成要件。以行政处罚的一般程序为例，其需要经过调查取证，告知处罚的事实、理由、依据和有关权利，听取陈述、申辩或者举行听证，做出处罚决定的步骤。如果行政主体做出的处罚决定合法、合理，并且行政相对人无异议并予以执行，则无需启动行政协商程序。但在现实中，行政相对人无法接受或者执行行政主体做出的行政处罚决定的现象是普遍存在的。这时，就需要启动行政协商，在现有的行政处罚程序中融入协商程序。这说明行政协商程序是一种辅助性的行政程序，其只改变做出行政决定的程序，而不改变行政行为的法律效力。…

行政主体与行政相对人在行政处罚决定正式做出之前，或者在行政处罚决定正式做出之后的执行过程中，以平等的身份面对面地表达利益诉求，最终达成合意，而非流于形式的听证结果，行政主体以合意为基础，做出行政决定或者改变原有行政规定，不仅可以提高行政主体的执法水平，同时由于行政相对人对行政决定的认可，可以提高行政决定的执行率，进而提高行政效率，阻断后续的救济环节，节约行政与司法成本。因此，行政协商程序的运行是为了弥补现有行政行为在协商功能上的不足，并以“合意”为基础做出行政决定，由此区别于普通的行政程序。

行政协商程序是一种带有辅助性质的程序，是在程序中旨在某个具体行政活动中加入协商因素。因此，笔者认为，行政协商程序同时也应当是一种非正式程序，可视为做出行政决定过程中的一种准备性程序。