行政协商程序的随意性

由于协商程序尚未有统一的规范，基层行政协商大多具有随意性和不确定性，协商不具有融贯性，基层官员更多的是关注自身发展，而领导的变更也会给基层协商和实施带来断层。如在笔者调研中，L乡乡长坦言，其对上任之前的情况不了解，而自己刚刚就任，还未充分开展工作。如此，往往导致基层协商不了了之。

行政协商是地方政府最为典型的一种非正式民主政治。行政协商具有非正式特征，缺乏体制的型塑，具有随意性，因而难以突破传统行政模式的桎梏。因此，地方政府行政协商的一个重要环节是使地方政府与社会民众能够平等协商。一方面，在顶层设计上，中央应对地方政府较为成熟的行政协商实践进行制度化安排，并积极组织地方政府之间的学习与交流，促使行政协商由“试点”向“扩散”转型；另一方面，地方政府需从制度上确认社会民众在政策决策过程中的主体地位，实现行政协商在机制层面的稳态化、同定化。^[1]

“政府在协商民主治理中同样具有双刃剑的悖论式作用，其中一个重要的原因就在于，尽管在基层民主政治建设中政府与公民有着共同的目标取向，但对于政府来说，仍然有着其他需要获取的、有可能与协商民主发展相背离的目标。在这目标的冲突中，多元主体间的理性协商常常成为牺牲品，其结果是很多地方的协商民主实践具有极大的随意性和不确定性，领导人的变更等因素都有可能影响到协商民主的存续与功效。”^[2]

由于基层治理中关于行政协商的相关规定较少，城乡开展协商民主和基层治理工作时缺乏政策支持和措施，没有统一规范的工作流程。加之有的基层干部对民主协商存有畏难情绪、抵触情绪，部分乡镇街道和社区村委会干部习惯于“以会代议”，习惯于行政强制，因而不善于发扬民主、借助民间智慧。在部分城市社区，由于居民职业和教育的差距，利益诉求多元；而一些居委会因承担的行政性工作过多，议题往往自上而下，而不是从民众的实际需求出发；在一些农村，由于农民居住分散，组织经常性协商活动成本较高，不少地方不能提供灵活的协商平台，造成协商方法不能因地制宜以及协商模式固化、活力不足。

有的地方为了追求协商结果的一致性，在协商意见、共识难以形成时，转而采取少数服从多数的选举民主形式。如天津宝坻所制定的“六步决策法”。第一步:“村党组织召开党员代表和群众代表会或以入户走访群众的形式征求意见形成议案。议案应以多数人同意来确定。”第二步:“村党组织和村委会的全体成员召开联席会议讨论，如果半数成员通过，便形成初步意见，以‘两委会’的名义上报乡镇党委政府。村党组织书记、村委会主任必须同时参加会议，特殊情况不能到会的，要对讨论事项发表意见。”可见，其仍然没有摆脱选举民主的桎梏。

一些农村基层对国家惠农政策了解不多，对各项补贴发放理解不一，这与行政机关宣传单一、缺乏与村民的沟通交流、民主协商程度不深有关。由于惠农政策的受益对象量大面广，一些业务主管部门深入基层不够，惠农政策“重制定和执行，轻监督和反馈”，往往是“自己人”监督“自己人”，社会监督机制没有建立起来，政策制定、实施和监督的好坏缺乏鉴别和依据。