健全法律法规和政策保障体系

世界各国或地区开展农村科技推广服务的实践显示，运用法律手段来规范和促进农技服务体系建设，是市场经济条件下加强农技推广的重要途径。世界各国或地区的主要做法包括：①通过法律、法规形式明确农技推广服务体制。如美国通过《史密斯·利弗法》等系列法案确定了农业合作推广体制，丹麦通过《农业咨询服务法》确定了农业咨询服务体制，日本通过《农业改良助长法》确立了农业协同改良普及制度，法国通过《农业指导法》、《农业指导补充法》、《关于农业发展规划经费和实施的第66-744号法令》等，推动形成了以农业行业协会管理的农业发展体制等；②明确政府对农技推广服务的责任。如日本《农业改良助长法》对推广经费、组织、人员及工资等做出规定，美国的相关法律规定了联邦、州、县各自在合作推广体系中的责任；③不断调整和完善法律法规体系。由于各国或地区农业推广体系在不断调整和完善，其依据的法律法规也需要适时地修改完善。如日本在1948年颁布《农业改良助长法》后，先后对该法进行了7次修改，对农业改良普及机构、人员、支持方式等进行完善。如1977年的修订法案提出，加强农业继业者的教育与培训，开设农业大学，建立农业信息系统等。通过不断修改，使各项法律条款更加符合农业和农村形势变化和发展需要。美国自1914年通过《史密斯·利弗法》后一百多年时间里，又制定颁布了一系列有关农业推广的新法案或修正案，如1928年的《卡泊·凯查姆法》（Cap-per-Ketcham Act）、1935年的《班克里德·琼斯法》（Bankhead-Jones Act）规定了增加对农业推广的拨款，1945年的《班克里德·弗拉纳根法》（Bankhead-Flan-nagan Act）规定进一步发展合作推广制度，特别是县级推广工作等，1946年的《研究与销售法》，扩大了市场领域的推广工作，1953年国会对增地学院推广工作的所有法案进行整理，制定了《霍普·艾肯法》（Hope-Aiken Act），除1924年制定的有关林业推广的《克拉克·麦克纳里法》（Clarke-Mcnary Act）和1946年的《研究与销售法》（The Researchand Marketing Act）外，废止了所有单项法律，使农业推广有了统一的法律。这些立法工作使合作推广体制更臻完善。

20世纪90年代以来，我国先后出台了《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农业技术推广法》等法律，对农村科技推广服务体制和活动加以规范。《中华人民共和国农业法》在2002年又进行重新修订，对农技推广相关规定根据新形势进行了适当调整。《中华人民共和国农民专业合作社法》的颁布实施，对引导和规范农民专业合作组织的发展做出规定。全国各地也陆续出台了一些地方性法规或法规性文件。这些法律法规对于推动我国农技推广事业发展起到积极作用。

但总体而言，我国相关立法工作仍滞后于实践发展，如《中华人民共和国农业技术推广法》的有关条款已经不能适应农业和农村发展的形势，难以体现当前中央关于建设多元化推广服务体系和国家农技推广体系改革的思路，亟需启动相关修订工作；《中华人民共和国农民专业合作社法》中有关鼓励农民专业合作社发展的优惠政策也应尽快制定并出台具体实施细则；关于农产品行业协会等的立法也需要尽快推进。此外，在其他一些法律法规制定过程中，也要考虑有利于农技推广事业的发展，如鼓励和规范各类服务主体公平竞争、形成合理的利益分配机制和诚信的市场氛围等。

世界各国或地区为推动农技推广事业，采取了许多财政、税收、金融等方面的鼓励性政策措施。以日本为例，《农业改良助长法》规定，中央政府向各都、道、府、县支付协作农业推广事业交付金。即国家将通过有关国税税种征收的财政收入，以“交付金”形式支付给地方，地方以一定比例配套，共同作为地方推广事业经费，维持农业推广体系运行。多年来，日本农业推广事业经费预算稳定在360亿日元左右，约占日本农业相关预算总额的1.4%。近年来，中央与地方支付比例由以前的7:3逐渐降为6:4，部分地区已接近5:5。此外，日本“地方分权改革推进会议”和“经济财政咨询会议”还联合提出了“税源移让”方案，即逐步减少国税税种和金额，转而“移让”至地方税，从而增强地方财政实力，推进地方自治。相应的，地方财政支出在农业推广事业经费中所占比例也将进一步增加，自2006年起“税源移让”方案全面实施。日本政府为扶持农协发展，授权农协开展信贷、保险事业。尽管近年来农协信用事业的收益下降，但农协作为农户主银行的地位没有改变。据统计，农户储蓄大约53%存入农协，13%存入邮局，34%存入银行等；农户贷款大约44%来自农协，17%来自制度资金，39%来自银行等。农协保险事业所持有的合同金额仅次于日本最大的保险公司——日本生命。农协经营收益主要来源于信用和保险事业，其他购买事业、销售事业等多为赤字。

概括而言，各国或地区有关农村科技推广服务的政策主要包括以下几类：①提供财政资助，即将农技推广服务视为一项公共服务，由各级政府财政开支给予资助，但通常财政资助的范围局限于公益性服务领域；②实行税收优惠，对农民合作组织等给予减免税待遇，各类服务组织开展农技推广活动所获取收益往往也享受减免税政策；③准许部分农技推广服务组织开展金融、保险等特殊业务，如日本农协通过国家授权经营的信贷、保险事业获取比较丰厚的回报，以弥补开展其他推广事业的经费赤字；④授权部分农技服务机构承担检测、标准认定等公共服务职能，如加拿大通过《牛奶法案》、《国家农产品中介法案》等法律，授权一些农产品行业协会承担部分政府职能，奶牛协会负责牛奶产品质量的抽测和监督，肉牛改良组织负责肉牛耳标的登记管理、生产性能的统计和遗传价值的评估，肉鸡协会负责建立疾病预警方案等。上述这些政策许多是通过法律形式予以确定的。

近些年，我国围绕加快推进农技推广体系建设，也出台了一系列政策和措施，特别是2004年以来的5个中央1号文件涉及许多相关政策措施。这些措施既包括加大对国家农技推广机构的投入，也包括对农民专业合作社等的扶持。既有直接的经费、项目支持，也有税收、金融等方面的间接扶持。如2007年中央1号提出，继续加强基层农业技术推广体系建设，健全公益性职能经费保障机制，改善推广条件，提高人员素质。文件规定，企业与科研单位进行农业技术合作、向基地农户推广农业新品种、新技术所发生的有关费用，享受企业所得税的相关优惠政策。文件针对资源节约型农业技术推广，提出扩大测土配方施肥的实施范围和补贴规模，开展免耕栽培技术推广补贴试点等。《中华人民共和国农民专业合作社法》规定了国家对农民专业合作社的扶持责任，并要求国务院在资金支持、税收优惠等方面制定更加具体的政策措施。2008年中央1号文件进一步强调扶持农民专业合作社和农村服务组织发展，要求全面贯彻落实农民专业合作社法，抓紧出台配套法规政策，尽快制定税收优惠办法，清理取消不合理收费。各级财政要继续加大对农民专业合作社的扶持，农民专业合作社可以申请承担国家的有关涉农项目。按照中央的要求和法律规定，各部门、各地方也纷纷出台许多扶持农技推广的举措。如科技部组织实施的农技推广体系建设星火专项，农业部组织实施的“农业科技入户示范工程”，农业部、财政部和团中央共同组织实施的“跨世纪青年农民科技培训工程”等。可以说，我国扶持农技推广的政策体系已基本形成。

但总体而言，我国农技推广的政策环境仍需要进一步完善，特别是目前的政策大多是针对某一方面、某一领域或某一类机构，缺乏系统性。各部门、各级政府出台的政策措施也需要加以协调，使之合辙配套。因此，有关部门应进一步加强相关政策研究，借鉴国际经验和国内成功探索，强化政策设计和政策协调，使政策体系逐步健全完善。