德国政府促进循环经济发展做法

（一）以“3R”为原则，优先推进循环经济政策

1.严格管理机制，为循环经济发展设立法定目标 2008年，欧盟出台了《废弃物框架指令》（2008/98/EC）取代2006年旧版本。该指令是指导欧盟各成员国推进废弃物管理和发展循环经济的纲领性文件，它将废弃物循环利用列入了欧盟的优先发展目标，旨在进一步加强废弃物循环利用、减少垃圾处理过程中温室气体排放以及促进自然资源高效利用。该指令第4条要求：欧盟各成员国有义务采取必要的政策措施，建立采用“废弃物5层回收循环利用管理机制”即废弃物管理要包括：避免预防、直接再利用、材料再循环、其他再回收（材料、能源）、最终处置等5个层级。此外，该指令还要求：到2020年，欧盟各成员国国内50%的城市生活废弃物及70%的建筑废弃物必须实现循环利用。

为了贯彻落实该项法令，德国联邦环境部将“废弃物5层回收循环利用管理机制”作为其制定废弃物管理政策和发展循环经济的指导性原则，并按照该指导原则建立完善相关法律规范。2011年10月，德国联邦议会通过了新修订的《循环经济与废弃物管理法》，在其中设定了比欧盟标准更高的废弃物管理和循环经济发展目标：到2020年，德国将确保至少有65%的城市生活废弃物和工业生产废弃物实现循环再利用。

2.重视废弃物“减量化”，不断完善循环经济法律体系 重视立法是德国成功推动循环经济发展的重要手段之一。德国是最早对发展循环经济进行立法的国家：早在1972年，德国就实施了《废弃物处理法》。之后，德国政府以废弃物“减量化”为主线，建立健全废弃物管理法律法规体系，并通过不断完善管理机制和监督机制保障德国循环经济健康发展。在德国相关法律体系中，对提高自然资源利用效率、减少生产过程中废弃物产出给予了最高优先级别，其最终目的就是要转变传统的资源消耗型经济增长方式，使经济增长与废弃物产出增加相互“脱钩”，即在取得经济增长的同时减少自然资源消耗和废弃物产出。德国循环经济和废弃物管理法律法规可划分法律、条例和指南等三个层次；其中，相关法律有《循环经济与废弃物管理法》《可再生能源法》《可再生能源供热法》《关于避免和回收利用废弃物法》等；相关条例有《有毒废弃物以及残余废弃物分类条例》《包装及包装废弃物管理条例》《污水污泥管理条例》《生物废弃物条例》等；相关指南有《废弃物管理技术指南》《城市固体废弃物管理技术指南》等。

在早期阶段，德国循环经济领域法律法规一直以城市生活废弃物和工业生产废弃物“减量化”为主线。后来，随着循环经济理念的不断拓展深化，其法律法规开始全面深入到自然资源和能源的可再生开发利用领域。1996年，德国政府制定实施了《循环经济与废弃物管理法》，作为德国促进循环经济发展的核心法律，该法立法之初主要涉及废弃物管理和循环利用；之后，通过纳入生产者责任延伸制度，将循环经济理念推广到了社会生产生活各领域，强调生产者要对产品的整个生命周期负责，明确规定废弃物处置的优先顺序是：避免产生、循环使用、最终处置。2011年，德国政府对《循环经济与废弃物管理法》中部分条款进行了修订，将发展循环经济与废弃物管理相关政策与应对气候变化、加强能源回收利用、发展可再生能源和减少温室气体减排等进行了全面集成。统计数据显示，德国循环经济相关法律法规的实施已经取得了显著效果：在保持经济持续增长的同时，各类废弃物总量从2000年的约4.1亿吨下降到2008年的3.4亿吨，降幅达到了17%。

3.重视废弃物“再利用”，实施强制性饮料包装回收制度 2003年起，德国政府开始对一次性饮料容器实施抵押金制度。根据《包装品条例》规定，如果一次性饮料容器回收率低于72%，就必须强制执行抵押金制度。消费者对一次性饮料容器需要支付相应的押金，范围包括容量0.1～3升矿泉水、啤酒、可乐和汽水等。对于容量小于1.5升的饮料容器，消费者要为每个容器支付0.25欧元押金；对于容量超过1.5升的饮料容器，需要为每个容器支付0.5欧元押金。只有在饮料容器按要求返还时，所付押金才能退回给消费者。2009年，德国政府进一步扩大了饮料包装回收范围，对于功能性饮料包装也需强制性执行抵押金制度。

目前，德国零售商联合会以及德国食品工业协会联合成立的德国押金系统公司（DPG）已构建起了全面涵盖生产商、销售商、废弃物回收机构、废弃物处理机构、地方行政部门等在内的国家饮料包装押金集成管理体系。该公司为产品生产商实施饮料包装抵押金制度提供法律服务和系统保障，为饮料包装自动回收制定通用标准标识。数据统计显示，在实施饮料包装回收制度的第一年，德国可重复利用饮料包装的市场份额就上升了10%。实施饮料包装回收制度，不仅提高了饮料包装材料回收率，也有助于让消费者逐渐改变使用一次性饮料包装的消费习惯，转而使用更环保的可多次使用的饮料包装。

4.重视废弃物“资源化”，逐步拓展细化废弃物回收范围 混合废弃物组成成分复杂，处理成本高、污染大、循环利用率低下。为了更好地促进废弃物回收和资源化循环利用，20世纪80年代起，德国就已开始实行废弃物分类收集制度，即根据废弃物的性质用途设置多类垃圾废弃物收集箱，并在收集箱上用文字和图示提醒消费者将不同废弃物投入相应收集箱中。20世纪90年代，德国垃圾废弃物收集箱包括：废旧纸张（蓝色箱体）、废旧玻璃（绿色箱体）、生物质废弃物（棕色箱体）和其他残余物（黑色箱体）等4类。2000年以后，德国增加了包装类废弃物收集箱（黄色），并对废旧玻璃收集回收箱体进行了细化分类（分为棕色玻璃、绿色玻璃和无色玻璃3类）。2011年，在德国新发布的《循环经济与废弃物管理法》中规定：到2015年，德国将进一步拓展细化废弃物收集范围，设立“可回收物”收集箱；家庭生物质废弃物也必须全部实现独立分类收集（目前的收集率仅仅为50%）。通过不断拓展细化废弃物收集范围，有力促进了废弃物处理加工和再利用，同时也大大降低了处理成本。统计数据显示，2008年德国回收利用城市生活废弃物约3060万吨，回收利用率超过了60%。

（二）以“效率”为核心，大力提升自然资源产出效率

自然资源的开采、处理、加工和利用会对生态环境产生负面影响，如各类污染物排放、温室气体排放和能源消耗增加等。为此，自20世纪90年代起，德国学术界就开始关注“资源产出效率”（Rcsourcc Production Efficicncy）这一主题。之后，在德国《国家可持续发展战略》中专门为提高原材料产出效率设立了主题和发展目标。提高资源产出效率、发展循环经济成为德国促进经济社会健康持续发展、减少对原材料资源进口依赖的重要政策措施。

1.实施《国家可持续发展战略》，致力于实现资源高效利用 2002年，在广泛咨询社会建议的基础上，德国政府发布了《国家可持续发展战略》。该战略是德国国家发展的根本性战略，内容包括21项可持续发展关键指标和七大优先行动领域。致力于实现自然资源经济、高效利用是《国家可持续发展战略》的发展目标之一：到2020年，能源生产效率与20世纪90年水平相比要提高一倍，原材料生产效率与1994年水平相比要提高一倍。统计数据显示：到2009年，德国能源生产效率已经提高了40.5%，原材料生产效率已经提高了46.8%，而国民生产总值提高了18.4%。

2.实施《原材料效率与资源节约研究计划》，开展前期预研究 随着提高资源产出效率在国家政策中的重要地位愈发凸显，德国联邦环境部和联邦环境署（UBA）委托乌波塔尔研究所实施了《原材料效率与资源节约研究计划》（MaRess）。该研究计划的目标是全面分析德国生产领域和消费领域提高原材料产出效率和节约资源的可能潜力；通过组织开展研究工作，发掘提高资源产出效率潜力，制定相应政策工具，并提出未来发展建议。目前，该计划的研究对象包括公司企业、行业协会、贸易组织、基金会、教育科研机构、非政府组织、临时性组织和居民家庭等。今后，该研究计划还将进一步扩大对象范围，将行政人员、各级政府部门和社会媒体纳入其中。

3.实施《联邦政府原材料战略》，对资源高效利用作出具体部属 为了提高原材料利用效率、确保战略资源安全，2010年德国政府发布了《联邦政府原材料战略》。该项战略的目标是要保障德国能够获得稳定的、经济的、透明的，并且充分考虑环境因素和社会责任的原材料供应。提高资源产出效率也是该项战略的重要内容：一是完善促进资源循环利用法律框架和政策机制，提高原材料循环利用率；二是支持开展原料节约型生产过程和生产技术研究创新，提高原材料利用效率；三是在《可持续发展研究框架计划》下，启动实施“资源效率创新技术：原材料精加工工艺”“中小企业创新计划：资源与能源效率”“可持续技术与气候保护：化工与二氧化碳资源化利用”“可持续资源利用与应对气候变化国际合作”等系列研究项目，编制“战略性资源可持续利用研究”“智能高效率新型替代材料研究”等研究专题。作为《联邦政府原材料战略》重要任务，德国联邦环境部负责编制实施《国家资源效率计划》。

4.组建资源效率中心等机构，为资源高效利用提供保障服务 2009年，德国联邦环境部与德国工程协会（VDI）联合组建了资源效率与气候保护中心（ZRE）。该中心为中小企业开展技术创新提高资源利用效率提供专业咨询建议和信息交流服务。该中心致力于向中小企业展示，通过合理集成应用环境保护、资源节约和温室气体减排等绿色技术将可为其带来可观的经济收益；同时，积极向中小企业提供资源效率领域最新研究技术成果，促进专家学者与企业界间的交流联系。

2010年，依托联邦地理科学与原材料研究所（BRG），德国政府组建了联邦资源署（BRA）。联邦资源署工作任务包括：建立原材料供需信息系统，提高原材料市场透明度，为保障德国原材料供应安全提供科学决策依据；为企业和行业协会提供专业技术咨询服务，帮助企业特别是中小企业降低原材料供应风险，保障原材料进口来源多元化；实施原材料勘探、开采及加工项目；组织开展资源高效利用领域前沿技术研发，包括新型原材料潜力分析、环境友好型自然资源开采技术研发等。

5.实施各类推广服务行动，促进各领域资源利用效率提升 制造业领域原材料成本约占企业总生产成本的45%（超过人工成本的两倍）。为此，自2006年起，德国联邦经济技术部（BMWi）开始为中小企业提升原材料资源使用效率提供经费支持和专家咨询。统计数据显示：中小企业通过参与该项活动，显著减少了其原材料消耗成本，每个公司由此年均可节省开支22万欧元。该项行动对自然资源节约和环境保护将产生长期积极影响。目前，有超过200位资源效率咨询专家在为其国内中小企业提供咨询服务，帮助其确定和发掘提高原材料使用效率的潜力。

“化学租赁”是一种基于服务导向的全新化学产品营销模式，产品供应商不仅要向客户直接提供化学药剂，而且还要提供全方位应用服务，全面承担其维护使用者健康和保护环境安全的责任。采用化学租赁模式，可节约近30%的化学药剂使用。为此，德国联邦环境署实施了《化学租赁可持续发展模式过程测试及量化标准研究示范项目》，确定优化化学租赁实施方式，以支持其未来顺利推广应用。示范项目显示化学租赁在食品、制药和建筑等行业部门均发挥了良好作用，显著降低了应用过程中化学药剂的用量以及对外部环境所造成的负面影响。如在管道容器清理行业，稳定剂的用量减少了10%、溶解剂的用量减少了25%、酸的用量减少了30%；同时，还减少了25%废水和10%固体废弃物的产生，并节约了10%的能源消耗。

（三）以“减排”为要务，致力实现循环经济与温室气体减排双赢

1.实施严格的填埋管理制度，减少废弃物温室气体排放 目前，德国实施的是六级废弃物填埋管理制度。德国政府对废弃物填埋活动和程序进行严格管控，严禁未经处理的废弃物直接填埋。六级废弃物填埋管理制度参见下图。

图4-7　德国废弃物填满处理六级管理框架示意图

在德国六级废弃物填埋管理框架内，“废弃物处理”和“排放收集”是控制和减少温室气体排放的关键内容。在上世纪90年代，德国已为其制定了相关技术标准。这其中包括1993年实施的《城市垃圾技术说明》，它为封闭系统垃圾废弃物填埋场建设、表面密封方法、底层密封方法、填埋气体收集系统以及未经处理垃圾不得填埋（2005年6月起生效）等作出了具体规定。2001年，德国开始实施《废弃物处理条例》，要求废弃物预处理环节要优先于废弃物焚烧处理环节。在新条例中还规定了填埋物气体最大浓度标准、气体形成潜力预评估等指标要求，以确保减少90%的填埋物温室气体产生量（主要是甲烷气）。同年，德国实施了《联邦排放控制条例》，对甲烷、氨气和氮氧化物等生物废弃物产生气体产生进行控制和规范化管理。2009年，德国发布实施了《垃圾填埋条例》，该条例对上述法律法规进行了全面集成。

2.强化废弃物资源化再利用，助力实现温室气体减排 根据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的《国家温室气体排放清单报告》，德国废弃物领域温室气体排放量已从1990年的约4040万吨下降到2006年的约1230万吨，其中循环经济对温室气体减排贡献率高达70%。此外，德国联邦环境部资助项目（利用生命周期法分析废弃物管理和循环经济对温室气体减排贡献）研究结果显示：2006年，德国循环经济领域实现温室气体减排量约1800万吨。值得注意的是，取得这样的成果是在其城市生活废弃物总量保持稳定的情况下实现的，这体现了其城市生活废弃物焚烧、生物降解预处理、填埋物废气收集与循环利用等政策措施的有效性。今后，随着废弃物分离收集要求的提高和再生利用技术的进步，德国循环经济对温室气体减排的贡献率还将继续提升。根据德国能源环境生态研究所（IFEU）预测：到2020年，德国循环经济领域将实现温室气体减排2500万吨。

3.利用废弃物发展再生能源，为温室气体减排作出贡献 垃圾废弃物焚烧是循环经济领域实现能源再生利用的重要技术措施。根据欧盟发布的新标准，只有能源效率因子高于60%的既有垃圾焚烧厂和能源效率因子高于65%的新建垃圾焚烧厂，才符合废弃物能源再生利用的标准。目前，在德国境内只有3家垃圾焚烧厂低于该标准要求。

近年来，德国政府通过修订《热电联产法》《可再生能源供热法》以及复兴信贷银行实施的《市场激励计划》，鼓励可再生能源利用比例超过50%的热电联产技术和输送网络的发展建设。根据《可再生能源供热法》要求，新建建筑必须要满足一定的可再生能源供热比例，其中就包括热电联产和垃圾焚烧厂供热。对于生物质废弃物利用比例高于50%的垃圾焚烧供热厂，同样适用于《可再生能源供热法》。此外，《可再生能源法》也是促进德国废弃物再生能源应用的重要法律。与《生物质条例》相结合，《可再生能源法》鼓励利用生物质废弃物生产绿色能源。2011年起，德国将为液态生物质能配备由专门机构认证的“可持续证明”。届时，如符合相关规定要求，使用液态生物质的热电联产厂和垃圾焚烧厂将获得减免人网费的优惠，费用减免期限可长达20年。

（四）以“创新”为抓手，加大绿色技术推广应用力度

1.实施欧盟生态设计指令，提高产品市场准入绿色门槛 2005年，欧盟通过了《关于制定耗能产品生态设计要求的框架指令》（简称生态设计指令），该指令是欧盟“整合性产品政策”的内容之一。生态设计指令的目标不仅仅是要减少各类产品能耗，同时也对生产原材料使用、回收和循环利用提出了具体要求，如避免使用有毒害危险品、难以实现回收利用的材料以及需要高耗能提取的材料（黄金）等。按照计划进度，欧盟陆续发布实施了《家用办公室电子设备待机及关机状态设定生态设计要求》（2008年）、《简单型机顶盒生态设计要求》（2009年）、《照明设备生态设计要求》（2009年）、《外部供电器生态设计要求》（2009年）和《显像设备生态设计要求》（2010年）等系列具体法律规范。

德国经济技术部负责欧盟生态设计指令在德国国内市场的实施。而自2008年起，德国国内市场就已经开始实施《耗能产品法案》（EBPG），对市场销售的部分耗能产品的环保指标作出了规范要求。2009年，进一步结合欧盟生态设计指令要求，德国对《耗能产品法案》进行了修订，把产品范围扩大到了几乎所有耗能产品领域。

2.推动绿色政府采购，优先购买使用绿色环保产品 统计数据显示，政府公共采购约占德国国内生产总值的13%。在政府公共采购中设定相应环境标准，推动实行绿色政府采购，是促进绿色环保技术成果市场转化和循环经济发展的重要措施。德国规范政府公共采购的相关法律法规有：《公共货物及服务采购章程》（VOL/A）和《公共工程采购章程》（VOB）等。在这些法律法规中，对推动绿色政府采购设有相应的要求：①在采购投标中要充分考核环保要素，公共货物与服务采购要把好绿色环保关，相应产品和服务必须符合环保标准；②政府部门应优先采购使用再生纸张、太阳能装置，低能耗及无噪音等节能环保产品；③公共工程采购必须考核环境因素，工程必须符合环保标准，并要优先采购使用节能环保产品和施工材料。同时，德国政府部门绿色采购还要符合《循环经济与废弃物管理法》与《废物处理条例》中的相关规定。《循环经济与废物法》就有针对环境友好产品采购的专门要求：政府公共采购的货物与服务应有较长的使用期限，可以修补或循环再生使用，或是采用再生材料制造，能减少污染的数量，并且其残余或废弃物的危害性较小；建议各州及地方政府都采购环境友好型产品等。

为了确保绿色政府采购能顺利实施，德国联邦环境署正在进行“联邦采购中心”合同框架研究制定工作，计划将环境指标列入政府采购规范合同文本之中。此外，联邦环境署还设立了专门政府公共采购网站，向社会公开提供政府公共采购信息。德国联邦环境部积极推动联邦政府和地方政府开展合作，实施包括自愿开展绿色采购内容在内的《可持续政府计划》，推动环保标识和能耗标识等产品环保信息的公开。2010年，经联邦议会授权下，德国联邦经济技术部开始着手筹建“可持续采购联盟”，联盟范围包括联邦议会、联邦政府部门、地方政府部门、各类公立机构等。

3.实施R2与R3计划，支持资源环境领域关键技术研发创新 在《高技术战略2020》和《环境技术主计划》的总体框架下，德国联邦教研部（BMBF）将“气候与能源”和“可持续经济与资源”等列入了《可持续发展研究框架计划》关键行动领域，支持资源效率创新技术与服务研究。2009年，联邦教研部实施了以R2（减量化、再利用）为目标的“资源效率与原材料生产工艺技术创新”研究，通过提高技术工艺，促进战略性原材率节约有效利用。在该项目中设有100多项研究课题，22个研究机构参与了项目研究工作，总经费投入约3650万欧元。2011年，在该项目前期研究基础上，联邦教研部施了更全面的以R3（减量化、再利用、资源化）为目标的“战略型金属与矿物资源效率技术创新”研究项目，在重视原材节约利用技术研发的同时，进一步强化对废弃物资源化循环利用技术研究创新。此外，在《可持续发展研究框架计划》下，德国政府将通过《中小企业创新计划》新增投入5亿欧元，支持中小企业开展“资源和能源效率”方面创新活动。

4.实施《环境创新计划》，加强绿色环保技术工艺推广示范 在《环境创新计划》（UIP）的总体框架下，德国联邦环境部实施了系列以绿色环保技术与循环经济为主题的技术示范项目。通过示范项目实施，向社会展示和推广减少环境污染和提高资源循环利用效率的先进绿色技术工艺或技术工艺组合。德国政府认为技术创新成果应当尽快转移到合适企业，并实现其相应的经济社会效益。此外，在项目示范过程中发现的新问题、新需求和取得的新经验、新模式也可反馈到相关政府部门，为其后续的资源环境政策研究制定提供参考借鉴。《环境创新划》框架内的示范项目主要向中小型企业倾斜，技术研发类项目不在该计划资助范围之内。

5.设立联邦政府环境基金，促进绿色环保技术领域企业创新 上世纪90年代，德国政府成立了联邦环境基金（DBU）。该基金是欧洲范围内规模最大的环保类国有基金。联邦环境基金重点资助企业开展绿色环境技术领域研发创新，范围包括环境工程、建筑节能、生态保护，特别是环境友好型技术、健康友好型技术、资源循环再利用技术、气候与能源技术等研发创新。中小型企业是该基金资助的重点对象。目前，德国联邦环境基金已资助了约7600个项目，总经费投入约13.5亿欧元。此外，在基金框架内还设立了金额为50万欧元的年度德国环境奖，颁发给在资源环境技术研发创新领域作出杰出贡献的团队或个人。