合法性范式

致力于增进公共行政合法性的著述者，通常会把注意力集中到政府的国家层面上。合法性问题集中于公共行政和宪法的关系以及建国时期的性质争论上(Rohr， 1986， 1993；Spicer&Terry， 1993；Stivers， 1993；Wamsley et al， 1987)。尽管存在“‘合法性’究竟意味着什么”的困惑(Warren， 1993， pp.250-252)，但得以合法化的公共行政似乎将受到公众的尊重，与目前相比具有更多独立行动的权威和自由裁量权，而且被赋予了一种和现有政府分支机构多少享有平等地位的合作者身份。

因为现代社会的复杂性经常产生混乱而且无效的政治关系，所以“合法性”可能会被认为是必需的。同时，由于无知或漠不关心，公众也可能会丧失履行责任的能力。这时公职人员的专业知识便可以使政府脱离困境，并且，受其逻辑极限的驱动，对合法性的探索可能在公共管理者的维护阶层中达到极致。身处公共管理者的维护阶层中的人们作出的决策，是关于那些他们认为公民会选择不作决策或不能决策的事务的(Fox&Cochran， 1990)。

认为行政合法性日益增多的观念，可能会因为缺乏美国的政治传统中的理据、因为既定的行政国家的现有统治而变得不相干，或者因为提倡一种反民主的行政精英统治而遭到人们的批驳。对于公共行政而言，更大的合法性可能是一条通向更民主、平等和人道的社会的途径。或者，由于“作为行政管理的统治功能，以及大规模消费领域的过度发展，被管控的生活成为全民的美好生活”(Marcues， 1964， p.255)，它也可能导致个人自由的缩减，从而形成“快乐意识(Happy Consciousness)——其中包含着这样的信念：现实是理性的，并且社会制度对商品进行分配”(p.84)。

虽然这些关于合法性模式的问题颇为重要，但是却缺乏清晰的答案，同时也没有能够深入地探讨未来。一种更为直接有力的评判来自实用主义的回应。没有人会否认行政理论家们应该积极探索当代社会的基本实质及其与公共行政之间的关系。然而，在公共行政的理论构建的努力中，关于合法性的理论化占据了重要的部分。因此，我们很有必要对就此所作的时间和精力上的投入对行政管理实践所产生的可能影响加以评估。

合法性辩护对公共行政实践的短期影响并不大。对公共行政人员而言，宣称对制度合法性或更大的强制性权威的需要，可能会抚慰那些激愤的民众，他们认为政府官员之间的相互攻击以及保守的意识形态产生了非常坏的影响。然而，这样的宣称却未曾改变行政活动中的文化特性，也没有深入到美国公共行政工作发生的场域。在大型组织中可能有一些行政人员有时间来思考这种问题，基于合法性模式采取行动的时机以及从政治责任中“隐藏”他们行为的能力。但是这些行政优势(如果真的存在的话)，行政人员仅仅在较小的机构，特别是地方机构中能够较少地获得。

合法性模式对公共行政实践的长期影响可能也不是实质性的。这是因为制度性变革只有通过彻底改变深层次的价值观和社会法律结构才能够成为现实，而且它所服务的是确定了现有条件下变革需求的目标。然而，考虑到公共治理的迫切困难，人们在那些对事情的进程几乎没有可能有任何影响的理念上花费太多时间，或许是徒劳的。如果一项对执行可能性的真实评估提高了专业公共行政人员的权威和自由裁量权，那么撇开政府通常的规模问题不说，这项评估必须应该能得出这样一种结论，简单地说即美国大部分民众将不愿接受提高权威和自由裁量权这一结果。把我们所生活的时代刻画为对政府持重大怀疑的时代，是没有必要的。在任何时候，美国人如果面对着一个强有力而且独立的行政阶层所持的观点，那么他们会提出诸如此类的问题：如果我们拥有它什么会发生改变？公共行政人员而不是私营企业家会拥有权力和财富吗？他们将创造一个“平均主义”(leveler)的社会，平等地分配资源吗？并且，这对经济生活会产生什么影响？为什么我们应该期盼这些人能比我们的政治家或者比极权主义国家的官僚做得“更好”？为什么我应该放弃我的所有能力，而让位给无须负责的技术专家，来决定我的民族、国家或社区的命运呢？

这种实用主义的评判并不是试图将公共行政的论争锁定在一个工具性的、在理论和实践上维持原状的视角之内。相反，它意在确定这样的观念，即我们能理性地影响可预见的未来。但是，合法性模式所持的似乎并非这样一种观念。