实用主义话语与行政合法性

作为治理过程中公共行政的一个方面，合法性一直为美国社会所关注。对这种关注的回应包括：通过界定“官僚机构应该做什么”来对其进行控制；通过提高其相对于政府其他部门的地位来使其摆脱控制以及将其限定在微观层面上的类似于市场管理的技术中。基于实用主义，O. C.麦克斯威(O. C. McSwite)的话语理论认为，美国政府的合法性可以从对公共行政人员指导性角色的强调转换为对“行政人员如何通过与公民合作来协助创建社区”的思考。本章部分地基于批判理论，对麦克斯威的研究作出评判和延伸，并提出主张：为了通过协同话语来恢复行政合法性，或许有必要对自由资本主义政治环境的本质予以承认并作出回应。

公共行政在治理中扮演着重要的角色，这不仅体现在公共行动连续统一体(continuum)的执行方面，而且也体现在决策方面。虽然之前有人已经对此予以承认(Waldo， 1980)，但在美国社会中这始终还是个问题。在美国社会中，人们普遍对政府、掌握强权的官员、尤其是非民选的行政人员的控制心存警觉。在公共行政学的文献中，这种态度得到了体现——其中的一种方式就是对民主社会中的职业、非民选官员“合法性”的关注。

对于这一关注有若干回应。其一，通过设置“公共行政人员应该做什么”的边界来控制官僚机构(Finer， 1941；Gruber， 1987；Lowi， 1993；Stewart， 1992)，或者把公共行政人员限定在一个传统的、法制的框架中(Lynn， 2001；Rohr， 1978)；其二，把行政部门从民选议员的工具这一地位提升到平等的制度伙伴的高度(Spicer&Terry， 1993；Wamsley， 1987)；其三，通过经济模式的应用重申政治和行政的分离(Moe， 1984)，聚焦于作为起点的公共官僚机构和管理方面的微观视角，而对民主政治中公共行政的微观立场所给予的关注则相对较少(Kirlin， 1996)。

这些对合法性关注的回应，将核心放在控制问题上：要么是公众坚持更多地控制官僚机构，要么就是行政人员希望摆脱控制。上述第三种回应——在公共领域中运用经济模式，是一场对于工具性技术的可理解的运动，并且偏离了实质性问题的讨论。说它是可理解的，是因为这是在一个施加政治压力以提高效率表现的时代(Miller&Nunemaker， 1999)，可以给予那些注意力短暂且对政府持有怀疑态度的公众以即时的满足(Fox&Miller， 1995；King&Stivers， 1998)。尽管如此，考虑“在更大型社会里的社会和价值冲突”(Ventriss， 2000， p.502)，和集中关注“经济且有序的途径”具有同等的重要性(p.515)。

与这种强调控制官僚机构的背景相对，有人提供了关于行政合法性的一种可供替代选择的或者说是补充性的主张。它不需要放弃控制的观念——这一观念将可能以某种形式一直与我们同在。这种可供替代选择的主张认为，行政合法性是由公共话语参与者达成的相互理解的产物。就其在展望未来和依靠社会互动来创建非根本性的、作为工作假设的“有益的一阶叙事”(edifying first-order narrative)(Rorty， 1991， p.212)而言，它是符合实用主义的。它同时还具备批判性的一面，因为在促进话语和分享替代性实践知识的过程中，公共行政人员可以给予公民机会，把公众愿望的构成引导至挑战现状的新的方向之中。

作为在管理技术与效率的狭窄范围以外的、恢复公共行政意识的一种方法，“话语理论”(Farmer， 1995；Fox&Miller， 1995；Mcswite， 1997)正在公共行政领域中涌现。它力图使公民和官员免受具体化、理论成见和制度的约束，允许他们在目前的话语背景中重新塑造他们自己和他们的制度安排。这一理念并不新鲜，但它从实用主义、后现代主义和批判理论出发，聚焦于话语和理论构建的应用，提出了思考老问题的新方法。

这里所讨论的合法性的替代主张，把注意力从在官僚机构的控制背景下的合法性移开，转向公民对话背景下关于行政合法性的构想以及为集体行动释放对社会状况与可能性加以新的理解的潜力。接下来的叙述回顾了人们在公共行政领域中讨论的一些话语理论，然后聚焦于O. C.麦克斯威基于实用主义的研究论著上。笔者部分地运用了对公民所知道的以及官员所能提供的信息的批判性分析，对麦克斯威的论著进行了一些可能的衍伸。文章最后提出，在特定的话语背景中，行政部门的合法意图不是通过预先决定的角色而是通过协同行动得以提示的。

因为公共行政中的话语理论涉及好几个作者的研究，所以对其加以概括的时候要小心谨慎。辛西娅·麦克斯威(Cynthia McSwain)与奥利安·怀特(Orion White)的研究(其研究别具特色，并且署名为O. C.麦克斯威)、查尔斯·福克斯(Charles Fox)与休·米勒(Hugh Miller)的研究着重于话语进程，而大卫·约翰·法默(David John Farmer)则从多元理论的视角出发提供一个在政府系统中的相互关系的广阔见解。话语可以包含公民、官员和当选代表之间合作的多重背景。它或许涉及个人之间、小团体之间或大团体之间的交流，或许在重要时期中显现，又或许囊括了会议和电子通讯之类的媒体组合。

虽然即使在共性领域中著述者们都存有分歧，但是话语理论家们所围绕的主题还是大体包括了：对元叙事的反本质主义的拒斥(对任何单一的理论或现象描述的优先性和客观性的不信任)、关于知识的建设性观念(作为人的思维的产物而非由外部世界所给定)，以及在开放的话语背景中对自由和不受强制的交流的追求。在这些背景中，人们能够讨论下一步要怎么做，相对地不受制度或功能理论所施加的价值和预见的束缚。据麦克斯威(2000， p.55)称，人们通过一起解决问题的互动过程造就了他们自己，而对于功能主义者(和政治理论中的古典自由主义者)而言，预先的个人的利益整合决定了话语的过程，或者夸张地说，他们是“被价值观所操纵的机器人”。

除了这些非理性主义(不是反理性主义)、后现代主义思想之外，在话语理论家对导致话语对策的问题性质的概念化中以及在那些对策的基本内容中也存在着分歧。福克斯与米勒(Fox and Miller，1995)在后现代“苛刻”的现实条件下描绘当前的社会形势，在这种现实里术语和概念越来越多地和“真实的”话语相分离，社区的真正感觉只存在于小型的、本地化的飞地(enclave)之中。这使得“民主愿望的形成和政治话语问题越来越严重”(p.7)。福克斯与米勒担心，“民主制的代议制民主责任反馈环模式”(p.4)——其中集聚的公民偏好倾向于选出代表来任命官员执行他们的政策，是一种不适当和不民主的执政方式。例如，除此之外，舆论的操纵、华盛顿游说者的媒介攻击，以及地方政府通过经济利益所实施的控制(pp.16-17)。

福克斯与米勒(1995)认为，并不是每一个人在每一问题上都会介入话语进程。期望他们每个人能够或者想要参加，就像是被福克斯与米勒形象地描述为“绕开不利的具有政治优势的专家和与公民自身开创共同事业”(p.33)的不合理的社群假设。福克斯与米勒认为“有权势的人能够确保某些人士被排除在讨论之外”(p.10)，因此与人人参与相反，由选举出来的少数人决策，在民主的背景下是不可接受的。这样，我们会发现我们处在一个某些人参与的社会状况中，并且这是一件专为他们创造的事情，就像尤尔根·哈贝马斯“理想言说”的情形。借助汉娜·阿伦特(Hannah Arendt)的研究，福克斯与米勒把公共话语刻画为带有“论争”的性质，这意味着讨论将为人们“努力解答下一步要做什么”(p.11)。为了向话语进程提供“规则”(discipline)，福克斯与米勒建议用四个“授权令”来进行话语设置：诚意，与局势有关的意图、意愿关注和实质的贡献。公共行政人员在创造话语可能性过程中扮演着积极的角色(依据Harmon， 1981)，但这并不容易。这是因为，对那些从技术准则指导实践的中立能力的保护伞下向外窥视的公共行政人员来说，“生活更为复杂了”(Fox&Miller， 1995， p.157)。

法默(2000b)的研究在分析层面上涵盖了比话语背景要广阔得多的领域。在论述忽略了“作为人的重要因素”(p.81)的各种话语时，他指出，“旨在优化收益的、构成经济或资本主义机器的话语，这就是一个例子”(p.82)。在较小规模的公共行政领域中，法默的“反行政”(antiadministration)概念与其他话语理论家有颇多相似之处，这一概念提供了关于公共行政和后现代主义的内容广泛的评估。就“反行政就是被动执行”的情境而言，政治政府系统将会更为流畅地、更具尝试性地、更加开放地对待不同的观念。行政官员倾向于建立公民的社区意识来创造更大型的工具理性的官僚机构。法默(1995， p.244)关于“后现代的行政官员很可能是熟练于实践和发展反行政意图的人”的论断中，包括了“对‘其他人’的开放”，这涉及反权威的管理、服务态度、公开决策、避免将官僚态度和行动强加于社区，以及“当地社区行动中的微观政治”(p.245)。

此外，反行政还涉及抵制既有的权威：公民或行政官员可能投身于对“被管控的生活”(the administered life)的“拒斥”(refusal)之中(Farmer， 2000a)。拒斥的语言源自批判理论家赫伯特·马尔库塞(1964， pp.63-64， pp.254-257)。相对于大规模的社会行动而言，这是马尔库塞“支持个人反抗”(Kellner， 1984， pp.373)的一维，虽然两者都包含了解放的形式。顺便提一下，当把法默关于被管控社会的观点与托克维尔关于受控民主的观点进行比较时，可以发现其中包含着的人们是：

相似而且平等的，不断地用他们压抑的灵魂去追求琐碎且平凡的乐事……在这类人群之上存在着一种巨大的保护力量，仅仅负责促成他们的享受和守护他们的命运。那种力量是绝对的、周到的、有序的、有远见的和仁爱的。

因此，它逐渐使得自由选择的运用更加无用和更加罕有，在更狭窄的范围内限制自由意志的活动，并且一点一点地逐渐剥夺每位公民对自身能力的正确使用。(Tocqueville， 1969，p.692)。

麦克斯威(1997， pp.43-52)认为，控制的合法性包括了这样的理念：统治意味着由立法者和行政官员创建并执行“政策”的过程。即是指，对每个人来说会受到平等对待的固定的、系统化的、标准化的、程序化的既定方案。这些政策和程序都由立法者或管理者作为“指导意识”(guiding consciousness)加以操控，以寻求现实和有效的结果。为了保持这样一种系统的运行，公民们必须愿意仔细考虑选举领导人及其专家的程序，“最终使我们对统治的参与委身于粗糙的选举手段和利益集团”(p.51)。这是“理性人”(man-ofreason)的现象，其中，有些人坚持用控制来使得理性的、划算的结果最大化，员工们能够顺应要求保持责任感，并且政策的结果是合理的和一贯的。

在麦克斯威(1997)的论述里，这种情形是公共行政领域误建(misfounding)的产物。建立在工具理性上的集权的、以利益为基础的政府(“联邦主义”政府)在与对立的具有对话传统的、地方主义的、协作的社区关系(“反联邦主义”政府)的竞争中，已经成为赢家。这样一种误建需要某种程度的目的和意愿，即使用权力将主观性和关系从公共治理领域中排除出去。在麦克斯威(1998年)看来，当人们对似乎失败的“公民参与”(citizen participation)作出回应，通过采取“技术控制”(p.273)措施来处理社会系统中的问题时，情况正日益恶化。麦克斯威关注的是，由古典自由主义者践行的“经济理性”(economic rationalism)，“将会给我们带来这样一个世界：它将我们所有人都置于效率准则的支配之下，以用最低价格获取一切事物为衡量标准”(第277页)。

麦克斯威(1997)的话语对策中包括了一种被称为协同实用主义(collaborative pragmatism)的“过程理论”(process theory)，这种“过程论”源起于“协作社区、慈善和社会一致性”的精神(p.16)，它吸收了玛丽·帕克·福利特(Mary Parker Follett)论著中的实用主义观念([1918]1998)，例如，在她的《新国家：作为公众政府解决方案的集团组织》一书中，她提倡将“群体进程”(group process)作为个人主义、政党和利益，以及代议制选票箱民主的替代选择。与迈克尔·哈蒙(Michael Harmon)(1981)的“行动理论”(action theory)相应，麦克斯威的话语过程理论强调了面对面的挑战和对下一步行动共识的寻求，而不是采取先入为主的角色定位。协同实用主义意味着人们联合起来，以寻求行动的共识，不受历史、价值观念与具体制度结构的限制。与预定利益的个人化行为方式不同，人们发现他们自身在互动的话语背景以及和“其他人”的相遇中受到了改变，这与公民权利的基本自由模式和人性是一致的。这种公民在联合行动中发现意义的过程，与资本主义民主——作为一种利用生态系统来制造“以最低代价获得最大程度满足”的有效途径(Mcswite， 1997， p.274)——形成了对比。麦克斯威(1998a， p.277)希望，协同实用主义将有助于解决“社会多样性和种族(在广泛意义上的)冲突的迫切问题”。