行政合法性

由于话语背景中权力的潜在用途和伴随着麦克斯威称为“误建”(misfounding)的公共管理的技术取向，将合法性重新概念化为协作讨论而不是控制的产物，并不容易。在这一重新概念化的过程中，话语理论对走向开放讨论的社会障碍的认识是有所帮助的。如果合法性是官僚角色争论中的主要问题，那么那些让公民意识到现有实践与潜在选择的行政官员，就需要得到保护，以免受到“在自由裁量权范围之外活动”的指责。他们或许会意外地捅到马蜂窝，激起古典自由主义者对不法公民和直接民主的担忧，这种担忧在美国可以追溯到英属殖民地时期和美国创始时代(Wood，1969)。在这种情况下，他们可能会发现自己被指控危害神圣的、具体化的公共制度的稳定，并且被指责为与“在社区改善和公民授权中仅仅承认宪法规定的立法机关、法院和行政部门的地位”的学者结成联盟(Lynn，2001， pp.154-155)。

有关话语和公民权的文献提供了几种行政行为的模式，这些模式与将合法性视为在公民和实践者之间关于行政行为的话语进程中的理解是一致的。这种理解经常是有纷争的而不是得到一致同意的，并且由于特定时间和问题背景下的需要(而不是基于稳定和长久的需要)而可能发生。福克斯和米勒的行政官员在寻求民主意志的形成中是积极主动的，法默的“反行政的”行政官员最大限度地减少官僚控制和把治理推向社会开放，麦克斯威所描绘的行政官员会避免充当“理性人”(man of reason)，斯蒂福斯笔下的行政官员则是一个反应灵敏的倾听者。扎内蒂(Zanetti， 1997)将批判理论加入话语过程，并在一定程度上从安东尼·葛兰西和巴西的批判理论家保罗·弗莱雷(Paulo Freire)那里获得了她的行政行为模式的部分灵感。扎内蒂的行政官员所实施的行为处在一种批判的、有助于解放的模式中，教导公民如何表达关注和执行改革。这个模式和博克斯(1998年)的“助手”型行政官员颇有相似之处，后者给予人们知识和控制以帮助公民实行自治。这两种模式都建立在对权力和知识的批判分析上，它们都假定：在自由资本主义社会中，为了实现充分自治，必须将那些被隐瞒的信息给予公民，而且必须给公民们提供一个允许他们运用这些知识的话语背景。扎内蒂的模型更直截了当地表达了一种解放性的行政意图，这种行政意图构成了话语进程的特点。

所有这些行动模式都不是轻而易举和毫无风险的，而且也不适合所有情形下的公共服务从业者。然而，对某些人来说，他们还是有机会摆脱标准的合法性模式，成为和公民一起构建不同未来的协作过程的一部分。例如，一名受委托组织社区居民确定问题和解决方案的职员、社区导向的治安项目中的行政官员、服务于为公民解决问题的部门中的一名土地规划者以及在恰当时机提出建议的一名行政人员——他认为一种治理主体要通过成立新的公民委员会或董事会来开放治理过程。

行政官员对信息、表现模式和过程的选择，可能会限制、而不是推动公民的协作行动。法默(1995， p.245)引用米歇尔·福柯的话提出警告说，意识到“法西斯主义存在于我们所有人当中”是明智的。公民可能不一定总是能够靠他们自己的能力去着手和维持协作话语。正如李普曼在1992年所论述的那样，公民并不能像预期中那样“全权地”(omnicompetent)获得足够的知识去参与有意义的公众对话。这就使专家、政治家和评论家可以通过舆论的简化和口号来指引公众，造就一种领导可以自由选择方向的“虚假环境”(pseudoenvironment)。当公共行政官员走进这样一个空间——这一空间存在于需要知识和机会去使用它们的公民、以及拒斥变革的政治体系之间——的时候，人们所作出的良好反应可能就包括了深思熟虑的自我反省。因为正如约翰·杜威(John Dewey， 1927， pp.205-206)所说，“经济阶层的规则或许会被掩饰、不为群众所知；专家的规则却无法被掩盖。它只有在知识分子愿意成为巨大经济利益的工具时才是有效的。否则，它们将不得不与群众结盟。这再次意味着，政府与公众的共同担当”。

对于公共管理者来说，令人烦恼的不仅仅是权力、制度以及话语背景中的其他因素。在他们的办公室里，还有法律、法规、政策、预算、人事规则和劳动协议、文件与处理办公的电子文件等等。这些东西可以作为严格的角色分工，或者选择性地作为反映公民、行政官僚和当选领导、利益集团和媒体的态度、意见与偏好的有代表性的粗略了解。应急和社会建设理论在政治思想中并不是新鲜事物。托马斯·杰斐逊相信，作为“激进民主”(radical democracy)的一部分，所有法律和宪法每隔19年(两代人之间的时间差距)都会被终止，从而使得人们可以重新建立他们的社会(Matthews， 1984，pp.22， 126)。这种不停变化的意识与尚塔尔·墨菲(Chantal Mouffe， 1996， p.11)的评论相呼应。墨菲称，“用德里达的话说，民主总是‘即将到来’，受到不可判定性的扰乱并且永远保持着开放承诺的态势”。

围绕美国公共行政合法性的讨论大都围绕着与宪法和议会、法院与有组织的利益集团的分支执行机构的关联而进行。然而，在美国超过87000个政府单位中，和这一基于宪法的对话直接相关的仅有1个(即国家)，这一对话和其他50个单位(州)有着较少的直接关联，与所有剩下的单位的关系都是非直接的。大多数公共雇员、民选官员和公民对话语背景的感受，不是产生在由崇高的宪法意图所限定的环境里面，而是产生在对当地的历史、人物、经济和政治的关注之中。在某种程度上，在这种水平上的国家层面的结构或法律问题所产生的影响，他们更多地将其作为外部因素而不是作为基本的合法性原则来加以处理(例如，与警察工作程序相关的判例法、林务局有关州消防机构和地方消防机构的协作政策、对拨款经费的使用限制等等)。对于大多数人来说，影响话语背景的因素则更为直接和切近。这并不意味着通往有效话语的障碍是无关紧要的，而只是表明：与人们通常所持的看法相比，它们有时与人群规模的关系更为密切并且更容易形成变革。

区分思考社会、制度和话语情境中其他因素的两种途径是颇为重要的。第一种途径是，假设社会、制度和话语情境中其他因素是确定的和权威的，是类行动的稳定的和限制性的基础；第二种途径是，认为它们具有可塑性、是有用或有害的、是简单的或难以改变的、值得保留或基于当下目的准备更改或忽略的。前者对官僚机构的控制保持关注，后者则符合对在话语进程中所形成的特性的实用主义强调。约翰·杜威(John Dewey， 1927， p.65)指出，“假设一个关于内在本质的先天(priori)概念和一方面对个人，另一方面对国家加以限制会一劳永逸地产生良好效果，是荒唐的”。那些将考虑对话语进程的情境视为明智之举的公共行政人员和公民，并不需要接受一个关于这种情境的确定的、具体化的解释。

在基于控制的行政合法性范围内，屏蔽某些信息，或许会限制潜在的行动范围。这些信息主要包括那些可能威胁精英利益的观念、对人们关于“何为公共”和“何为私人”的预定理解以及人们对行政人员所作的“中立专家”(natural expert)的定义——尽管很多人都知道，没有人是中立的，而且对政治与行政进行清晰的划分也只能是一种虚构。在基于协同话语的合法性观念中，人们普遍认为，对社会情境和公共行政的现有理解并不是必须予以维持的固定不变的事物，而是行动得以开始的关键所在。人们还认识到，当代社会把行动者置于处在挑战和具备优选机会、而不是肆意乐观的话语进程中。它并非总能把人们聚集到一起，并且假定他们对所处形势和面临可能性自发地形成深入的理解。选择进入话语过程的行政官员，或许还必须成为一名组织者和教育者。并且，他的成功意味着建立互相的理解而不是把预先安排好的议程强加给毫不猜疑的公民。在这个过程中，行政合法性通过形成于协作互动中的关系得以建立，从而摆脱人为原因造成的假象，把知识和控制让渡给公民。意识到由制度和法定机构所施行的控制，对行政官员来说是有益的，这有助于他们履行组织和专业的职责。意识到创建那些机构的政治和经济力量，则有助于行政官员推动话语进程，这样的话语进程使得公民能够创造他们所想要的未来。

[1]载于《美国公共行政评论》， 2002年第1期(3月)，卷32，第20—39页。版权属于2002年塞奇出版有限公司(Sage Publication， Inc.)，获准转载。