美国的实践

美国的突发公共事件应急管理经历了三个发展阶段，从建立并完善突发事件管理法律体系→成立联邦突发事件管理署（FEMA）集中管理→成立国土安全部下设突发公共事件准备局，把突发公共事件管理与国家安全保障相结合。现在的美国突发公共事件应急管理结构如图2-5所示，具体有三个层次：联邦政府层——国土安全部及派出机构（10个区域分局）；州政府层——州应急管理机构；地方政府层——地方政府应急管理中心（陶世祥，2011）。

图2-5　美国突发公共事件应急管理的组织结构

资料来源：陶世祥．突发事件应急管理的国际经验与借鉴．改革，2011，4：130-135.

美国在突发公共事件的应急资源管理方面，形成了联邦层面以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，由国土安全部全权负责，纵向（联邦、州、市、县、社区5级）垂直协调、横向相互沟通协作、组织机构相对完备、资源调度与分配指挥协调高效、资源充分共享体系结构。美国有50个州政府和8.7万个地方政府组成，州政府和地方政府具有高度自治权。这种“统一管理，属地为主，分级响应”的应急资源管理体系结构，使美国政府在面临国家紧急状态或重特大突发事件时，能够有机协调、高效调度和运作各类应急资源进行优化配置工作。

在美国，当发生地震、飓风、火山爆发、洪水等重大突发事件的严重程度超过地方政府处理能力时，地方灾害部门依据法定的程序将向州一级政府申请应急资源援助。当州一级政府的应急能力和资源不足时，州灾害局将向联邦政府提出申请，经联邦应急事件管理局（FEMA）评估鉴定，进入联邦紧急反应计划（Federal Response Program，FRP）阶段。其中，FEMA获取应急物资和服务的途径主要有四种：储备物资、任务指令、部门间协议和合同。FEMA在综合考虑成本效率等因素基础上，积极整合各方力量优化资源获取途径，从而做好应对突发事件的物资保障准备工作。而在FRP中，突发事件的应急救援物资供应由联邦、州两级政府机构组成，与救援物资供应相关的设施具体如表2-8所示。

表2-8　FRP应急计划中与救援物资供应相关的设施

在FEMA应急计划中，突发事件的应急资源供应主要分为三个阶段，具体如表2-9所示。

表2-9　FEMA应急计划中突发事件应急资源供给阶段情况

（续表）

除此之外，美国还有许多社会组织从事环境监测、减灾、物资运输及对受害人提供帮助等工作，如国家应急管理协会、美国应急管理公共工作协会委员会等，它们在突发事件的预防和救灾过程中发挥很大作用。美国一些州之间针对灾害威胁也建立了应急管理互助契约（Emergency Management Assistance Compact，EMAC）。这种“横向”之间的协调机制，可以提高突发公共事件发生时应急资源的可获得性和时效性，并且大大降低了突发公共事件应急资源获得成本。