城乡一体化进程中城郊社区转型的实践探索

城郊社区转型是城市化过程中的一个普遍的共性问题，在当今推进社会主义新农村建设、推进“城乡统筹”、“城乡一体化”的大背景中，苏州城郊社区转型被赋予了新的时代要求，这一问题的有效探索对苏州广大农村社区而言都具有先导性。国内外研究机构研究表明，先进国家在城市化、现代化进程中，对乡村转型十分注重经济服务、社区培养、公共服务均等化。韩国的新村运动、日本的农村建设、荷兰的乡村发展都为我们探索这一问题提供了世界视角。苏州市平江区平江新城自2003年启动以来，通过系统的科学规划和坚持不懈的努力，走出了一条起点高、标准高的城郊社区转型之路，为我们探讨苏州城乡一体化进程中农村社区转型的路径提供了重要的启迪。

一、苏州城郊社区转型的形势判断

新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国经济社会发展取得了巨大成就，已成功迈越温饱、小康阶段。当前，我们正处于向全面建设小康社会、基本实现现代化奋力跨越的新阶段。这一阶段发展仍是我国经济社会生活的主题，即便在世界金融危机的阴霾下，大发展的势头仍然强劲，显而易见，城市化仍将处于大步发展阶段，这是推动城郊社区转型的强大推手。

另外，由于我国经济社会各个方面正面临着深刻转型，党中央以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为价值目标，审时度势，作出了一系列战略谋划，其中统筹城乡发展已成为党的战略重点，而且发展的质量要求更高。党的十七大、十七届四中全会对城乡统筹发展作出了更加明确的指引和部署。毋庸置疑，从社会主义新农村建设到推进城乡一体化，我党破解城乡二元结构的路标愈加清晰，决心愈加坚定，举措愈加扎实，城郊社区转型必将处于一个黄金发展期、提升期。

对苏州各地而言，作为长三角经济区域的核心地带，苏州有条件、有义务在城乡一体化方面，特别是在城郊社区转型方面走在科学发展的前列，担当好做科学发展排头兵的光荣职责。目前，苏州各地都以饱满的政治热情推动城乡一体化实践创新，苏州市还被确立为全省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点城市，这样的发展局面为苏州城乡统筹发展提供了更为强大、更为深厚的政策支持。可以非常肯定，苏州城乡社区转型处于前所未有的加速发展黄金期。

二、苏州城乡一体化深刻地影响着该地区城郊社区转型的走向和质量

从我们调查来看，在国家方针政策的统一指引下，苏州各地政府都各自制定了本地域城乡一体化发展的战略部署，从2003年开始就全面筹划统筹城乡发展，提出实施“城乡一体化发展战略”。市委市政府先后出台了《关于深化农村改革促进城乡一体化发展的意见》《关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》《关于贯彻落实党的十七届三中全会和省委十一届五次全会精神加快推进农村改革发展的意见》《苏州市城乡就业和社会保障一体化发展实施意见》《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》等文件，确定了23个试点工作先导区，明确提出实现城乡同质化的目标标准；明确了要加快形成城乡发展规划、产业布局、资源配置、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理一体化新格局；明确了要建立促进城乡经济社会发展的一体化制度；明确了要统筹安排城乡土地资源，探索建立宅基地置换机制和土地增值收益共享机制，构筑农民与集体更为紧密的利益联结机制，让农民在土地增值中获得长期收益；明确了要努力走出一条具有苏州特色的现代农业发展新路子；明确了要实行就业、创业、产业、物业并举，拓展农民增收空间的基本举措。

显然，苏州城乡一体化进程整体呈现了加速态势，现有的实践已经在推进现代农业发展，深化社会管理体制、农村金融体制和户籍制度改革，社会文化生活状态转型等经济、政治、文化、社会更多的层面上打破了“二元结构”的制约，愈加全面的社会保障，便捷的生产生活服务体系，同等的就业体制，方便的公共交通等发展趋势，使农村与城市、农民和居民在先进、和谐、现代文明的丰富内涵中加速融合，也使城郊社区转型在速度、质上明显有异于以往城市化进程中的那种单一浅显的转型。苏州市平江区平江新城（城北街道）社区转型就是其中的典型代表。

三、苏州市平江区城郊社区转型过程

苏州市平江区的平江新城原属苏州市虎丘区的辖区，位于苏州古城的东北隅，是个典型的城郊接合部。随着城市化进程的推进，2002年市区区划调整划归了平江区，成立了城北街道。2003年，在苏州市城区整体发展规划框架下，平江区开始启动平江新城项目，囊括了整个城北街道。2005年，城北街道的社区转型、社区建设开始纳入平江新城开发规划的总盘子。自此，该辖区内的这些典型的农村社区开始了向城市社区的转型，社区人口也由村民开始向居民再到市民的裂变。这一过程大概有三个阶段。

（一）2002—2004年亮型阶段

2002年苏州市城区区划调整，新建的城北街道辖区内的行政村统一转化为居委会，保留村集体经济组织。虽然此时的城北街道在行政区划上纳入了城区，村民转化为居民，但此时的居委会工作人员仍是原来的村干部，村民仍拥有少量的集体土地，村集体经济依旧按原体制运行，无论是经济上，组织上，还是社会形态上，此时平江区城北街道辖区内的社区就其社会属性而言，仍属于传统的农村社区。村改居只是换汤不换药，行政村管理的印记仍然体现在社区的实际管理过程中，而且这种转变实属被动，仅仅是亮型而已。

（二）2005—2007年转型阶段

2003年，市、区两级政府启动平江新城项目，城北街道整体纳入新城开发，土地完全被征用，居民分批纳入拆迁，至2005年上半年，随着平江新城安居工程相继使用，居民陆续搬入设施完善的安居小区，具备了城市社区物的形态，但此时的社区也只能说是城市社区的雏形，在组织上、社会形态上还停留在旧有状态，真正实现社区的深刻转型还需要全方位的变革。2005年下半年开始，在政府强力推动下，城北街道各社区主动转型，着力改革城乡接合部不适应城市化的经济、政治、文化和社会诸方面的体制和生态，系统地进行变革，经过三年的努力，实现了由城郊社区向城市社区的华丽转身。

（三）2008年至现在，社区建设全面展开，进入定型阶段

由于城北街道各社区以城市化的理念去做社区工作的破与立，因此，这种转型较为彻底，但巩固这种转型同样艰巨。为此，2008年，苏州市平江区政府继续在社工队伍、社区服务业态、社区参与、社区融合上强力推进，以社区为主的新型社会管理体制和运行机制正逐步确立，以社会互助为基础的社区服务体系正日益走向成熟，转型后的社区各方面工作逐渐显现了强大的后发优势，融入城市和自身发展方面取得了巨大成效。

四、苏州市平江区城郊社区转型的基本策略

社区转型以城乡统筹为基本方针，全面纳入新城开发的整体规划，以城乡一体化、同质化为标准，紧跟城市开发步伐同步完成社区转型相关建设工作，基础设施、管理体制、人才队伍、居民塑造绝不滞后开发的进度。

社区转型自始就设置城市化标准，不仅让居民在形上实现了城市化，而且注重实现其身份和思想观念转变为城市居民，从经济、政治、文化、社会、生态等方面促进了城郊社区向城市社区深度转型。

（一）经济形态转型

一是股社分离促转型。在确保村民现有的利益不受损害，确保村集体资产不流失，确保各级政府和组织不平分村集体资产的情况下实行改制。集体经济实行股份制改革对城郊社区转型作出了巨大的贡献，不仅承纳了不适应城市社区工作的村干部，这就为高起点配置社区工作者腾出了组织空间；而且股份合作社多年连续分红为居民转市民夯实了物质保障。二是大力推进城郊经济向城市型经济转型，以发展第二、三产业为重点的城市型经济已初见成效。三是就业创业促转型。扶植有市场基础的小企业进工业小区，创设岗位优先安置年龄较大的无业居民，如社区的物业由居民承担，一些村民被安排做保安、环卫工作；鼓励居民参加政府部门组织的免费职业培训。四是居民全部实现城市同等社会保障。被列入了城镇医保的范围。经济转型、股社分离、城保、就业四大经济变革形成叠加效应，共同割裂了居民对旧生产方式、旧生活方式的依赖，促使各类居民在城市生活中都找到适合自己的位置，各得其所。

（二）组织体制转型

以建设和谐社区为目标，强化政府在社区的事务管理和服务能力，强化社区居民依法自治的能力，形成社区党组织、社区居委会、社区工作站、社区居民事务服务所互联、互补、互动的体制和机制。

（三）队伍转型

立足城市社区工作开展需要，科学配置社区干部。原有的居委会干部全部按城市化社区工作标准进行公开选拔，择优留用，不适应的坚决退出社区工作，同时从城区调入一批具有深厚城市社区工作经验的社区干部到新城区。

（四）运作转型

不仅按城市化标准配备社区公共服务基础设施，而且按城市化标准组织提供社区公共服务产品；扶植各类志愿者队伍和社区组织；发现和培养众多社区明星，建立和健全城市管理体制，提高城市管理水平。在政府的强力支持下、在高素质社区工作者带动下、在社区组织和市民的支持下，平江新城各社区的社区服务、社区建设、社区参与和融合、社区发展等方面工作蓬勃发展，使居民在新家园产生新感觉，在文化观念和生活状态上发生了深刻变化，在内心里与城市没有隔阂。

（五）文化生态转型

引进智力资源激发社区工作者、社区居民理念变革。通过政府的牵线搭桥，平江新城辖区的社区目前都已成为苏州大学社会学院、公共管理学院以及苏州科技学院大学生的社会实践基地，各社区通过这些专业力量在现代社区理论普及、社区工作技巧、社区文化塑造、社区动员、社区整合等方面获得显著提高，大大促进了转型。

五、苏州市平江区城郊社区转型对苏州农村社区转型的基本启迪

城郊社区转型是城市化过程中的一个普遍的共性问题。苏州市平江区城郊社区经历了亮型、转型、定型三个阶段，较好地实现了向城市社区的转型，社区人口也完成了由村民向居民再到市民的裂变，其做法使得平江城郊社区不仅在“形”上实现了城市化，而且从经济、政治、文化和社会等“形而上”方面实现了向城市社区转型，较好体现了城郊社区在经济、政治、文化、社会、生态等诸方面同步协调转型的必要性、可能性和普遍意义，它深刻地揭示了城乡一体化建设中经济、政治、社会、文化、生态发展协调互动的逻辑关联，其经验做法可以深化和丰富我们对城乡统筹、城乡一体化的宏观把握及其预见，对其他区域乡村建设也可提供积极的借鉴和启迪，主要是：

（1）城郊社区转型得益于科学规划先行。城乡接合部融入城市的首个切入点就是要彻底改变农村居民经济及文化发展规划的缺失现象，将其融入全局，纳入城乡规划。同样，农村社区要真正实现城乡一体化，也必须要有城乡整体规划。

（2）城郊社区转型得益于政府强力推进。进度上不滞后城市开发的速度，基础设施和基本公共服务标准上不应滞后于城市化要求，真正做到同质化。

（3）城郊社区转型得益于制度创新。城郊与城市的差异，根本上是城乡二元制度的差异，城郊向城市转型，根本上是农村制度体系向城市制度体系的转型，包括土地制度、户籍制度、保障制度、就业制度、教育医疗、文化发展制度等。一是制度设计要有系统性，坚持重点突破，统筹整合。要从有利于城郊向城市顺利转型的角度，系统地思考政治、经济、文化、社会各个方面的政策和制度，包括观念、体制、队伍、社会生态等全方位的转型，全面地把居民统筹到城市社会、经济、文化等方面发展之中。二是制度设计要有针对性。无论涉及的户籍、土地、保障、就业哪方面的制度，都必须通过科学设计完善的城市化进入机制。

（4）城郊社区转型得益于依照高标准定位去进行管理创新。平江区城郊社区立足新城开发，设置了较高的转型定位，社区建设和社区管理不仅仅是在有形的领域向城市中心区看齐，而且在农民向市民转变，提高市民素质，强化市民保障，转变行政服务模式等诸多方面也向城市中心区看齐。站在高起点上，用先进的现代社区理论指导转型实践，可以节约社区转型的时间成本和社会成本，提高了转型效率。

（5）城郊社区转型要注意运行机制的深层次转型。城郊社区乃至更广大的农村社区在城乡一体化发展的快车道上，转型应该是加速的。但是，我们仍要看到，在这样的态势中，转型后，一些深层次的运行机制不一定就能同步实现跨越，必须要积极作为，积极谋划。一是要尽快强化公共治理体制和居民自治治理体制，有效实现二者的互联互动，综合提高社区治理水平；二是优化社区组织的社会管理和服务功能，多样化高质量满足居民需求；三是强化科学和社会意识的普及，全面提升社区居民公民社会涵养；四是继续探索社区建设与其他各项城市工作的结合方式，在城市管理的大平台上高效率推进社区发展。这些恰是城郊社区乃至整个农村社区向现代社区转型的软肋，必须予以足够的关注。

【注释】

[1]本文为2009年环太湖经济社会发展研究中心研究课题，著者主持，已结项。