构建城乡发展一体化体制机制

二元结构是由诺贝尔经济学奖得主刘易斯提出来的。城乡二元化结构包括二元经济结构和二元社会结构两方面的含义。二元经济结构是指在广大的发展中国家，其经济生活的一元是以古代村落为载体的传统农业部门，另一元是以较为先进的城市为载体的现代工业部门。马克思在《资本论》中将城乡关系变迁概括为城乡分离→工业化与城市化→城乡融合三个阶段，认为城乡对立，只是工农业发展水平还不够高的表现，城乡融合的前提是城乡分离，而实现条件是工业化与城市化的基本完成。

（一）特定历史条件下的城乡二元结构

欧洲文明的发祥地——早期希腊城邦便是一个个独立的经济主体，外向型的海洋文化、便利的地中海交通和相对先进的民主体制催生了海上贸易的繁荣和市场的产生。随着交易量不断增大，专业化程度也在不断提升，分工得以深化，市场不断成长。而为了获取商业利润、降低交易成本，人口不断向集市集聚，市场管理职能被逐步提出，这样，真正的城市诞生了，城乡的区别和分割也产生了。在此后的数千年中，古希腊、古罗马模式对欧洲影响巨大，欧洲各国逐渐走上了城市发展、城乡逐渐分离的道路。工业革命的进行大大加速了城乡分离的过程，城乡分离的深度和延伸度不断加强，城乡分离的驱动力由“城市手工业”转变为“机器大工业”，城乡分离的范围逐步向全世界拓展。第二次世界大战后，以美国为首的西方国家，随着经济的快速发展和工业化的推进，依托工业化和城市化的基础，逐步走向城乡融合和城乡一体化。

我国特有的历史背景、新中国成立初期的基本国情是我国形成城乡二元结构的基本原因。新中国成立后，为快速实现工业化，随着计划经济体制的建立，我国逐步实行工农业产品不等价交换、农业合作化、对粮食等农产品的统购统销制度、城市居民生活用品的配给制和限制人口等要素流动的一系列制度。第一，工农业产品不等价交换政策。采取扭曲工农业产品相对价格和交换关系的政策，一方面提高工业品价格，另一方面压低农产品价格，制造了不利于农业发展的贸易条件。第二，农业生产集中制度。新中国成立后不久，随着土地革命的胜利完成，全国开展了一场农业的社会主义改造，目的是实现土地的社会主义集体所有，更好地支持工业化战略。具体形式和组织方式开始是通过农业合作化来进行的，随后是通过人民公社化运动进行的。第三，统购统销制度。因为实施了不利于农业生产的“剪刀差式”贸易条件和强制集中生产的农业合作化制度，所以对农产品的出路也必须采取统一的强制性手段，即对粮食等农产品的统购统销制度。第四，包括劳动力在内的要素流动控制政策。通过户籍制度及由此派生出与户籍制度相配套的城市劳动就业制度、城市偏向的社会保障制度、基本消费品供应的票证制度、排他性的城市福利体制等，有效地控制了劳动力等生产要素在城乡间的流动。这些制度形成了一个相互支撑、互为补充的完备的刚性制度体系，确保了农业对工业、乡村对城市长期而巨大的贡献，且这种牺牲农业的行为被制度和法律不断固化，逐步形成了城乡二元体制和城乡二元的经济、社会结构。

表6—1 计划经济时代户籍制度变迁大事记

改革开放以后，随着农村家庭联产承包责任制的实行、城市经济体制改革的推进，特别是市场经济体制的建立和完善，工业化和城镇化的持续推进，城乡分割的市场体系逐步走向统一，城市空间快速扩张，农村劳动力逐步向城市转移，我国的城乡关系出现了一系列新情况、新变化。但在改革发展的过程中，由于城乡二元的户籍制度、土地制度、公共服务制度等没有及时改革，城乡二元的体制特征仍然非常明显，成为我国“三农”问题的症结所在，也阻碍着城镇化的推进。

（二）健全城乡发展一体化体制机制

从世界经济社会现代化发展历程看，各国城乡关系的演化轨迹大致形成两种不同的道路，一条道路是城乡发展一体化并耦合于国家现代化进程；而另一条道路则是严重的城乡二元结构，并陷入中等收入国家陷阱而积重难返。总结世界各国城乡关系发展两条道路的经验和教训，一个国家或地区实现国家现代化，必须构建城乡发展一体化的体制机制，从而实现城乡均衡发展。

对于中国来讲，农业、农村和农民问题始终是一个关系党和国家全局的根本性问题。城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。

正是基于对我国“三农”问题的正确认识和发展形势的宏观思考，党的十八届三中全会《决定》明确指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。2015年中央一号文件明确提出“围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设”，“围绕增添农村发展活力，全面深化农村改革”。对新农村建设、城乡一体化和农村改革作出具体部署。新时期，推进农业、农村发展，就是要通过全面深化改革，构建城乡一体化的体制机制，实现城镇化、工业化、信息化和农业现代化同步，实现城乡均衡发展。

党的十八届三中全会《决定》、2015年中央一号文件和《政府工作报告》从以下几个方面，全面部署了建设现代农业、新农村建设和促进农民富裕的具体政策和措施。

第一，加快构建新型农业经营体系。积极推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。依法维护农民土地承包经营权，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。发展多种形式规模经营，鼓励农村发展合作经济，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。

第二，赋予农民更多财产权利。近年来，随着城镇化进程的加快，侵犯农民土地权益的现象有加重趋势，根本原因是我国土地制度的改革还不到位。因此，要以保障农民土地权益为重点，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

第三，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益。不断深化农村金融改革创新，推动金融资源继续向“三农”倾斜，积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，鼓励开展“三农”融资担保业务，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。完善农业保险制度。鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。

第四，完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，以解决三个1亿人问题为着力点，发挥好城镇化对现代化的支撑作用，促进城镇化和新农村建设协调推进。在推进城镇化的过程中，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。