沪郊美丽乡村建设的成效与对策

应建敏　汪琦

新农村建设是统筹城乡发展、全面建设小康社会的重大战略举措。2007年，上海市委、市政府按照中央推进新农村建设的总体部署，坚持“多予、少取、放活”的方针，加大公共财政对农村基础设施建设的投入力度和覆盖广度，在全市郊区启动实施了村庄改造工作，综合提升规划保留农村地区的基础设施和环境建设水平。八年来，村庄改造工作持续推进，将公共财政的阳光撒向全市数千个自然村落，在改善农村人居环境方面发挥了积极的作用。

一、以改善环境完善功能为目标推进村庄改造

村庄改造以基本农田保护区、水源保护区、生态林地区、农民集中居住区等规划保留地区为实施区域，以改善环境、完善功能、保持农村田园风光和江南水乡自然生态特色为目标，着力改善农民的基本生产生活条件，优化农村人居环境。市、区县两级财政对村庄改造项目予以专项奖补扶持。

2007年，郊区9个乡镇的27个村开展了村庄改造试点，共涉及农户6934户，市级财政拨付专项资金7067万元。通过改造，农村基础设施和人居环境状况发生了巨大的变化，得到了基层政府的衷心欢迎和农民群众的充分肯定。2008年，村庄改造工作全面推开，并开始实施一事一议财政奖补政策，成为本市深入推进农村综合改革、加强农村基层基础建设、促进城乡公共服务均等化的一项创新制度。2009年起，村庄改造作为推进新农村建设的重要载体，连续六年列入市政府实事项目、市政府重点工作和上海市环保三年行动计划。2011年，上海的村庄改造纳入了村级公益事业建设一事一议中央财政奖补范围，使村庄改造工作在更大的范围、更高的层面推进实施。

●　作者单位：中共上海市委农办新农村建设协调处、市农委城镇规划处

至2014年末，全市已累计约有660个行政村开展了村庄改造，受益农户逾38万户，约占规划改造总户数的50%，中央和市级财政累计投入专项奖补资金约16亿元，加上区县投入资金，带动其他新农村建设资金的聚集整合，全市村庄改造地区建设总投入已过百亿，改造过的村庄面貌发生了翻天覆地的变化。至今，本市基本农田保护区、黄浦江上游水源保护区、太湖流域水环境综合整治区均已形成了一定规模的改造片区，郊区大地已涌现出一批设施完善、环境优美、生活便利、管理民主的示范性村落。

二、创新工作方法推进村庄改造

1、综合提升人居环境，因地制宜建设村庄。一是系统实施三大工程。以村内基础设施建设、综合环境整治、公共服务设施配套为主要实施内容，重点开展了村内道路硬化、危桥整修、河道疏浚、供水管网改造、生活污水处理、燃气管道铺设、环卫设施布设、农宅墙体整修、宅前屋后环境整治、村庄绿化、路灯安装、公共服务场所修建等项目建设，基本实现各项村级公益事业的全覆盖。二是切实解决农民需求。考虑到各地区自然、社会、经济条件的差异，在具体项目的选择上，各地区立足实际、量力而行，将农民最关心、最直接、最现实的问题放在首位，率先解决“急、难、愁”的问题，不搞大拆大建，杜绝形象工程。如近郊地区村内基础设施比较完善，村庄改造的任务主要侧重拆除违章建筑、建设环卫设施、开展村庄绿化、整修农宅墙体等环境整治项目上。奉贤、金山等远郊地区由于基础比较薄弱，自然环境相对较好，村庄改造主要侧重路、桥、水等项目建设。

2、加大财政投入力度，扶持经济薄弱地区。一是实施专项财政奖补。市、区两级财政以每户2万元为标准对村庄改造实施专项奖补。其中，市级财政根据区县不同财力情况，实行差别化的奖补政策，即：闵行、嘉定、宝山、浦东市级补贴40%，松江、青浦市级补贴50%，奉贤、金山市级补贴60%，崇明市级补贴80%。2011年纳入中央财政奖补政策后，村庄改造的市级奖补力度进一步加大。至2014年，市级（含中央）财政批复奖补资金已达2.7亿元，近2007年启动年的4倍。二是重点支持中远郊地区。市级财政将中远郊经济薄弱地区作为奖补的重点区域，给予大力扶持。2007~2014年，市级财政共计投入奖补资金16.8亿元，其中，奉贤、松江、金山、青浦、崇明五个中远郊区县共投入市级财政专项奖补资金11.2亿元，约占投入总量的67%；金山、青浦、崇明三个远郊区县共计投入市级财政奖补资金7.7亿元，约占投入总量的46%。共有194个市级经济相对薄弱村纳入开展了村庄改造工作，涉及农户10万余户。

3、规范项目管理程序，创新项目管理方式。一是制定项目资金管理办法。为严格项目和资金管理，提高财政奖补资金使用效益，市农委、市财政局联合制定下发《上海市农村村庄改造项目及资金管理办法》，对项目申报、审批、建设、验收，资金管理和使用程序做出严格规定，从制度层面使各项工作规范、有据可依。二是严格各项工作流程。严格实行预算项目库制度，明晰各项建设内容和资金预算，并要求全部绘制规划图件，经过专家评审后进入项目库。建设项目全部按规定实行政府采购、工程招投标和项目监理制度。奖补资金严格实行预拨和清算制、报账制、审计和审价制。三是实现信息化项目管理。2013年，本市完成了一事一议财政奖补信息监管系统建设, 运用信息化手段对项目进行全生命周期管理。项目建库、申报、审批、招投标管理、进度管理、验收管理、资金兑付、项目管护、项目监督等各业务环节均建立了系统模块，全部工作流程可通过系统进行流转，项目和资金信息实现随时查询、自动汇总，大大提高了业务管理水平以及工作效率。

4、积极整合各方资源，有效提升建设效率。一是建立工作机构，形成工作合力。村庄改造工作由市农委牵头，市财政局、市发改委、市建设管理委、市交通委、市水务局、市环保局、市规划国土资源局、市绿化市容局等部门共同参与推进，出台奖补政策、整合有效资源、制定技术标准、规范总体工作在有序地开展；区县也建立了相应的工作小组，市区互动，形成合力，共同推进。二是整合建设资源，聚焦改造地区。我们以村庄改造为平台，积极协调市相关部门开展的生态河道治理项目、镇村级中小河道轮疏项目、农村生活污水处理项目、经济相对薄弱村道路改造项目、农村危桥改造项目，聚焦村庄改造区域，充分体现新农村建设的整体效应。三是发挥区县作用，创新体制机制。在整合项目的过程中，充分发挥区县的主体作用，以区县统筹协调为核心，在投入机制、建设机制方面实现创新和突破。浦东新区将各部门确定的新农村建设项目和资金聚焦整合，投资76亿元，对基本农田保护地区230个村、20.3万户实施村庄改造五年计划，实现了统一安排项目、统一确定标准、统一建设进度、统一资金调度和统一监督验收，全方位提升了改造地区的人居环境水平。

5、发挥基层民主作用，尊重农民主体权益。一是充分尊重农民意愿。开展改造的村全部召开一事一议村民会议或者村民代表会议，讨论村庄改造的建设内容和实施方案，形成议事决议，并张榜公示。村庄改造实施以来，村民同意率全部在90%以上，知晓率达到100%。二是积极引导农民参与。各改造村都将村庄改造作为加强基层民主建设的良好契机，因地制宜地开展宣传引导工作。一些村制作了专题宣传栏，将村庄改造前后对比照片、村规民约等上栏宣传，引导村民珍惜改造成果，营造“爱家园、建家园、护家园”的良好氛围。浦东新区专门设计制作了村庄改造LOGO，树立在各村民村级公益事业建设项目旁，引导农民珍惜新农村建设成果，共同参与家园建设管理。三是主动公开项目信息。施工现场设立铭牌，公开项目实施范围、开工和竣工时间、实施单位、监理单位等信息。年度项目建设、资金使用情况，市、区县、乡镇各级支持政策和咨询方式全部公开公示，村民通过点击“农民一点通”就可以看得清清楚楚、明明白白。

6、落实村庄长效管理，确保环境持久改善。一是建立管理制度。为了发挥村庄改造的持久效益，促进农村基础设施和人居环境的持续改善，2011年，市政府办公厅下发了《关于加强本市村庄改造长效管理若干意见》。村庄改造长效管理以“政府扶持、村民参与”为基本原则，按照不同类型的管护对象分类落实管护主体，定规明责。二是落实管护资金。目前，全市已有8个区县出台了长效管理办法，明确了管护职责，落实了管养资金。如闵行区、镇两级财政每年安排1000元/户的长效管理专项资金。宝山区在整合既有的农村保洁等管护经费渠道外，再按照每户500元的标准落实长效管理资金。嘉定区按照自然村落每年每户500元、集中居住区每年每户250元的标准给予差别补助。三是加强村庄管理。以村为单位建立村庄保洁、保绿、保养的基层管理队伍，具体负责村内环境、各项设施的长效管护工作。各项管护内容定区域、定人员、定职责，使长效管理工作不留死角。宝山、金山、浦东等区县将村长效管理的领导班子、工作责任人、负责管护内容上墙公示，便于监督和管理。

三、围绕美丽乡村建设推进村庄改造

近几年来，上海郊区村庄改造取得了阶段性成效，主要表现在：

1、提升了农村基础设施。村庄改造与农村路桥改造项目有机整合，改造后的农村地区的村内各级道路实现了硬化，农村道路体系得到完善和沟通；村内危旧桥梁得到整修和改造；主要道路两侧、桥头安装路灯，农民出行条件大大改善，也为村村通公交打好了基础。改造地区的农村生活污水，通过纳入市政管网、建设组团式生化污水处理设施、修缮农户三格化粪池等方式，得到了因地制宜的收集处理，从根本上改善了农村的水环境。浦东新区在村庄改造中，对村内的供水管网全部进行更新，保证农民饮水安全。嘉定区通过村庄改造项目，为农民集中居住区安装了天然气，为农民生活提供便利。

2、优化了农村人居环境。一些淤塞的村沟宅河在村庄改造中得到疏浚，岸坡重新修整，栽种绿化、蔬菜、果树，使农村水环境及面貌得到显著优化。垃圾箱房、垃圾桶、公共厕所等环卫设施的配置或建设，使农户生活废弃物能得到及时收运、处置。各村都开展了宅前屋后环境整治、庭院绿化美化、农宅墙体白化等工程，门前院内建设小花园、小菜园、小果园，公共场地修建小型绿地和花池，展现了江南水乡的田园风光，呈现了清洁文明、自然生态的良好氛围。近郊地区，影响道路通行的违章建筑、河道周边违章建筑全部拆除；奉贤、松江、金山等远郊地区为农民搭建鸡鸭棚舍，规范了家庭养殖，有效减少了畜禽养殖污染。

3、促进了农村经济发展。一方面，通过实施村庄改造，村内道路、桥梁设施水平进一步提高，水环境得到优化，切实改善了农产品生产、运输条件，促进了现代农业的发展。另一方面，一些具有产业、文化、自然特色的村，抓住村庄改造提升基础设施和生活环境的契机，成功开发了农家乐等农业旅游项目，为村级经济的发展注入活力，为农民致富开辟了新的途径。2011年、2013年，市委农办、市农委、市旅游局联合举办的两届“我喜爱的乡村”推荐宣传活动中，共有20个村当选，都是经过村庄改造的具有鲜明现代农业产业特色、完善基础设施和公共服务设施、优美村容村貌、质朴和谐乡风的新农村。

4、推动了基层民主建设。村庄改造在改变农村硬件设施的同时，培育农村文明向上的精神风貌，让农村真正焕发出光彩。通过开展广泛的一事一议民主议事工作，上门征询农民意见，倾听农民心声，增强了基层组织的号召力和凝聚力。废弃空地、坑塘经过平整，栽种了绿化、安装了健身器材，河边建起了亲水平台、凉亭，村民活动中心里图书室、棋牌室、电脑室一应俱全，农民们活动有了场所、交流有了平台、娱乐有了去处。环境的转变带来农民思想的转变，通过完善村规民约、建立保洁养护队伍、开展文明评选活动，逐渐改变村民原有的生活陋习，弘扬了健康、文明的生活方式。一位村干部感言：“村庄改造一年里完成了村里可能要花十几年时间才能为农民办的事，农民们满意，我们更感激。”

在取得阶段性成效的基础上，沪郊村庄改造要按照中央和市委市政府的要求，围绕美丽乡村建设，提升村庄改造水平，深化村庄改造内涵。2014年，按照市委、市政府的部署，本市美丽乡村建设工作正式启动，市政府办公厅已下发《本市推进美丽乡村建设工作的意见》，明确了各项工作要求。本市美丽乡村建设以村庄改造为重要载体，聚焦规划保留的基本农田保护等地区，进一步加大资金投入力度，进一步加快速度地推进。我们将在保障农民基本生产生活条件的基础上，以“美在生态、富在产业、根在文化”作为主线，通过提升农村生态品质、促进农村产业发展、挖掘乡村文化元素，来建设上海的美丽乡村。计划至2020年，全市将全面完成基本农田保护地区的村庄改造工作，形成100个左右的美丽乡村示范村，同时落实村庄长效管理工作。我们相信，再通过几年的努力，上海的农村面貌必将发生新的变化，富有大都市郊区特色的美丽乡村将不断呈现在沪郊大地。