公共财政安全与预警研究的现状

公共财政安全与预警研究的现状_建立和完善公共财政安全监测预警机制研究

在全面考察中国财政制度和财政运行的内部与外部风险因素的基础上，有关专家提出了公共财政安全战略设想及确保财政安全的对策建议，他们对财政安全这一概念进行了一定程度的界定。而在国外，以世界银行的专家为主，其对公共财政风险的研究，始于20世纪90年代中后期。^[16]他们的研究强调对策性，理论解释相对薄弱，这将在后面做进一步的分析。

一、公共财政风险内涵认识的相关理论讨论

尽管现在对公共财政风险的研究日益增多，但对其内涵的界定还没有一个公认的统一说法，从我们所接触到的国内文献来看，最早的相关资料是财政部的一个政策报告《公共财政困难与风险问题及振兴财政的对策研究》。这个报告完成于1996年8月15日，它首次提出公共财政风险的概念，并给出了一个定义：公共财政风险，是指在财政发展过程中由于某些经济和社会因素影响，给财政运行造成波动和混乱的可能性，集中表现为巨额财政赤字和债务危机。

这个定义相当完整地概括了公共财政风险的两个基本因素，即经济因素和社会因素，并把公共财政风险的现实形态表述为“财政赤字和债务危机”。但这个定义隐藏了一个潜在的意思，即如果没有了赤字和债务，则公共财政风险也就不存在了，财政也就安全了。这个报告认为公共财政风险主要来自以下几个方面：一是财政收入增长弹性不大，“两个比重”（指全国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重）仍可能继续下降。二是公共财政捉襟见肘，满足不了各项事业的发展需要。三是财政收支差额可能继续扩大，入不敷出的矛盾将更加尖锐。四是债务规模继续增大，风险问题越来越突出。

当涉及如何理解公共财政风险时，有观点认为，公共财政风险是一种政府性的经济风险，是一种随着市场经济不断发育而逐步显现的风险，因而是市场经济性风险。^[17]财政活动可以理解为政府的经济活动，说公共财政风险是政府性的经济风险未尝不可，但也不尽然，因为财政不仅仅是一个经济学的概念，还是一个政治学的概念、社会学的概念、法学的概念，甚至是一个社会心理学的概念。

也有观点认为，公共财政风险是财政运行难以有效履行自身职能的状态，其核心是将公共财政风险与财政职能的实现程度联系起来。阻碍财政职能的履行都是公共财政风险的形成因素。这个定义如果与财政职能的所谓“固有的客观属性”相联系，则反而模糊了对公共财政风险的理解，因为从中看不出与不确定性有何关联。其实，财政职能很难说是客观的、固有的，在不同的历史阶段，社会对公共财政的要求是不同的。国内还有不少文献提出了对公共财政风险的看法：

——由于财政收入增长的惰性和财政支出的刚性以及两者合力所形成的财政困难，并可能引发财政危机的一种状况。也可以说，公共财政风险是指存在爆发财政危机的隐患。一般而言，公共财政风险表现为收入风险、支出风险、赤字风险和债务风险。

——指发生财政收支矛盾激化进而破坏财政稳固与平衡的可能性。

——国家在组织收入和支出过程中，囿于财政制度和手段的缺陷，以及多种因素的不确定性，也会有造成损失的可能性。

诸如此类，不一而足。学术界对公共财政风险的看法尽管有不少差异，但也有许多共性：

一是有共同的研究背景。即对公共财政风险的认识都是从中国财政赤字和债务不断增加的情势出发的，赤字和债务被视为公共财政风险的集中表现。反过来说，如果赤字和债务不是增长得这么快，那么，公共财政风险就会小一点。进一步说，当赤字和债务为零时，公共财政风险也就不存在了。

二是从流量分析出发。诸如收入风险、支出风险、赤字风险、债务风险等，都属于流量分析，而存量分析很少。一般而言，流量的不确定性要大于存量的不确定性，从流量来看具有很大的风险，而从存量来观察，也许风险极小。

三是把财政自身状况当作一个判断的标准来看待公共财政风险的大小，如出现短收增支、赤字时，就视为公共财政风险扩大；当超收节支，变为盈余时，就看作风险变小。毫无疑问，这是把形式当成了内容，把手段当成了目标。

四是在价值判断上，普遍把公共财政风险视为一种“不好”的东西，或是财政运行的一种病态，因而提出的政策主张大都是公共财政风险最小化，最好是彻底规避，而不是现实地考虑我们在一定条件下可接受的风险或风险的可接受性。由此，中国的公共财政风险分析无论在逻辑上，还是在方法上都还存在诸多的不足，须改进之处甚多。最主要的一点是应转变对财政自身的认识，始终把财政视为政府干预经济、干预社会的一种手段，盈余或赤字不能以“好”或“不好”来判断，手段是中性的。公共财政风险不过是政府运用财政手段过程中产生的，不能仅以财政部门自身的状况（包括过去的和现在的）来作为公共财政风险大小的衡量标准。

二、财政安全监测预警指标构建的基本框架

指标是用来反映公共财政安全隐患的，因此，指标选取的科学与否直接决定了公共财政安全监测预警系统的科学性和准确性。对于监测预警指标，中国学者通常会从以下几个角度进行选择。

基于公共财政安全隐患产生和发展机理角度。顾海兵、徐刚遵循自然现象的预警逻辑“确定警情—寻找警源—分析警兆—预报警度”，根据“财政是否有警主要反应在财政收支的平衡状况上”这一观点，将“财政支出补偿系数”作为财政预警的警情指标；再通过实证分析和理论分析寻找警源；然后根据警源，通过经验和统计两种方法，确立景气警兆和动向警兆两类指标；最后，根据财政警兆的警度预报财政警情。^[18]这种先根据理论分析确定警兆指标范围，然后运用统计方法，根据历史数据来确定警兆指标的做法具有较强的说服力。然而作者是以1993年之前的数据作为研究资料，是在中国财税体制大变革之前，研究方法具有借鉴意义，但指标借鉴意义不大。中国不少学者借鉴了这一思路设计了公共财政安全监测预警指标体系。

基于公共资源与公共债务和支出责任相对比的角度。有专家在理性批判公共财政安全隐患矩阵基础上，提出了三个层次安全隐患评估基本框架。一是公共债务与公共资源存量的对比分析，可发现公共财政安全隐患是扩散，还是收敛；二是公共债务与公共资源流量的对比分析，可发现公共财政安全隐患扩散的程度；三是公共债务与经济总规模的对比分析，可发现公共财政安全隐患是否处于可控的范围之内。^[19]这一框架基于“公共资源”与“公共债务”是否相互平衡的观念，从存量和流量两个方面分析并结合了经济发展因素而制定的。

相对公共财政安全隐患矩阵，这个评估框架对公共财政安全监测预警指标的构建更有意义。张国生也指出，评估公共财政安全隐患应从两个方面入手：一是政府所拥有或可获得的公共资源，二是政府应承担的公共支出责任和义务。他对这两个方面进行了更加细致的论述，^[20]这些研究虽没有给出具体的指标体系，却为设计监测预警指标设计提供了良好思路。

基于公共财政安全隐患类型划分的视角。丛树海、李生详根据“内生安全隐患和外生安全隐患”的分类选取了40个财政内部安全隐患指标、30个财政外部安全隐患指标，以及8个财政抵御安全隐患能力指标。^[21]马恩涛根据公共财政安全隐患在财政运行各环节的具体表现，将监测预警指标划分为5个方面：宏观经济安全隐患、财政体制安全隐患、财政收支安全隐患、财政赤字安全隐患和财政债务安全隐患。^[22]何达之根据“公共财政安全隐患矩阵”将监测预警指标分为4个方面：直接显性安全隐患、或有显性安全隐患、直接隐性安全隐患、或有隐性安全隐患。^[23]

基于主观经验提出指标选取原则的视角。如裴育、欧阳华生提出，建立一套高效灵敏的地方债务安全隐患监测预警指标体系，应遵循规范性、重要性、综合性、灵敏性、互补性、可操作性、特殊性等原则，并构建了包括短期偿债能力和长期偿债能力的指标体系。^[24]

从现有指标体系来看，无论是指标选择和指标体系的构建理念，还是在具体指标的选择上，都存在很大的差异，这表明，现有研究在监测预警指标选取上存在较大主观随意性，缺乏统一和有效的理论基础。

三、公共财政安全监测预警方法选择与应用

公共财政安全监测预警方法是财政风险预警系统的核心成分，它指导公共财政安全监测预警指标选择、构成及预警模型的创建。现阶段，预警研究主要在3个领域展开：一是对先导指标法的研究；二是对指数合成法的研究；三是对其他统计方法的研究。以上3种预警方法有着很大不同，先导指标法因为有经济周期理论的支撑而相对较为成熟。

1.先导指标法

这类研究主要利用个别先导指标来判断公共财政安全隐患大小。例如刘迎秋通过实证分析，论证和揭示了与中国现阶段国民经济发展相适应的赤字率和债务率及其警戒线，并将赤字率和债务率作为先导指标。^[25]这种方法简单易行，但先导指标如何得到，以及是否具有代表性，决定了预警是否具有科学性和准确性。

2.指数合成法

合成指数的方法是根据历史资料对每个指标设置预警区间，然后根据预警区间确定指数，再对各指标的指数进行简单算术相加，分别得到内部合成指数、外部合成指数，最后得到全部公共财政安全隐患的预警指数。丛树海、李生祥首先选取40个财政内部安全隐患指标、30个财政外部安全隐患指标和8个财政抵御安全隐患能力指标构成监测预警指标体系。然后，又根据财政内部安全隐患和外部安全隐患各指标对安全隐患的影响程度，分别选取8个和12个核心指标编制成衡量和预警公共财政安全隐患的内部合成指数和外部合成指数，最后形成全部公共财政安全隐患的预警指数。^[26]王亚芬、梁云芳利用同样的预警方法，^[27]但是在指标权重的确定方法上并没有明确。马恩涛也使用了该种方法^[28]，但指标筛选的方法和指标合成中权重的确定比较主观和简单。

3.其他统计法

刘谊、刘星等在指标的得分上，采取了统计值法，计算出各指标在空间纬度和时间纬度上的平均值和标准差，再结合专家的意见，确定上限和下限。在指标权重的确定上，建立不同层次因素重要性的专家调查表，运用层次分析法得到判断矩阵，经过一致性检验，得到监控指标的组合权重，在此基础上，刘谊等又借助熵值法给指标客观赋权的方式，通过数据本身的信息对层次分析法确立的权重进行了修正，还对财政债务安全隐患与财政综合安全隐患各要素进行了实证回归分析。这种研究方法对寻找和发现导致财政债务安全隐患的原因具有重要作用。^[29]胡晓敏分别建立了综合危机指数和若干个警兆指标，然后通过聚类分析方法对样本进行分类；再利用因子分析法，对警兆指标进行因子提取，提取出5个因子（主成分），再分别利用判别函数和Logistic建立了预警模型。^[30]然而，胡晓敏对以综合危机指数的提出和计算并不能十分令人信服。何达之在指标权重的确定上采用了AHP方法，在指标安全隐患区间的确定上，采用以警戒线为基础的评定法来划分，同时给各个指标确定安全隐患状态并赋值，此外还通过建立时间序列模型来对各类公共财政安全隐患进行了预测。^[31]

四、财政预警研究的主要问题与未来的展望

总的来说，中国对公共财政安全监测预警的研究取得了比较多的成果，基本思路比较清晰，但是也仍然存在概念界定不够严谨，指标体系设置过于主观，预警方法简单，研究视角僵化，概念、分类和指标设计相互脱节等问题，课题组试图对这些问题进行剖析并提出未来展望。

首先，对公共财政安全隐患的界定还不够严谨。尽管中国学者在界定公共财政安全隐患时都坚持了“安全隐患”的基本内涵，但观点仍有差异。课题组认为，在界定公共财政安全隐患时，除从“安全隐患”基本含义切入以外，还需要坚持以下两点。

一是公共财政安全隐患区别于企业的财务安全隐患。在市场经济条件下，政府除了像企业一样，是一个市场主体，承担市场主体所应承担的各种责任和义务以外，它还是一个公共主体，这意味着政府还应对其他各种社会安全隐患承担“兜底”责任。政府双重主体属性意味着公共财政安全隐患也应包括广义和狭义两种。这一点已被学者关注，如施青军认为，从广义上理解的公共财政安全隐患包括来自经济波动、利率变动、债务扩张等经济方面的安全隐患和来自自然灾害、政治、社会不稳定等非经济方面的安全隐患；而狭义公共财政安全隐患是指财政的债务安全隐患。^[32]丛树海也指出广义的公共财政安全隐患就是公共安全隐患，即来自经济、自然、社会和政治等方方面面的不利因素致使公共财政、银行信用和货币流通出现混乱和动荡的可能性；而狭义的公共财政安全隐患，指爆发公共财政危机的可能性，即公共财政入不敷出、预算赤字巨大、国家债务剧增、全部或部分国家债券停止兑付的可能性。^[33]显然，狭义公共财政安全隐患类似企业财务安全隐患，而广义公共财政安全隐患则远远超越“财政”或“财务”范畴，变为国家的安全隐患。

二是中国财政安全隐患应区别于国外财政安全隐患。中国在政治制度、财税体制等方面都有别于西方国家，这必然导致公共财政安全隐患的生成机理以及“公共财政危机”的表现形式等将有别于西方国家。

其次，公共财政安全监测预警的基本理念和理论容易被忽视，致使公共财政安全监测预警指标体系的构建太主观。预警理念是整个预警系统的核心，不可或缺。现有的预警研究要么避开理念不谈，要么盲目推崇“公共财政安全隐患矩阵”，这都是十分不可取的，脱离基本预警理念提出一些空洞的原则也无法体现预警系统的科学性和合理性。

课题组认为，公共财政安全监测预警的基本理念应与公共财政安全隐患的基本概念联系在一起，如果将公共财政安全隐患定义为公共财政危机或困难出现的可能性，那么造成公共财政危机或财政困难的最终原因是什么？如果将公共财政安全监测预警建立在这一最终原因之上，那么预警就是科学的。“公共财政安全隐患矩阵”只是从债务方面阐述了公共财政安全隐患，但是公共财政危机的发生必然是“公共资源+财政收入”小于“支出责任+公共债务”的结果（反过来并不一定成立）。因此，课题组认为，将刘尚希教授提出的观点作为公共财政安全监测预警的基本理论应是可行的。但是，需要将公共资源、公共债务、财政收入、支出责任等几个方面的内容结合政府的特点以及中国各级政府的特色，进一步深入划分。监测预警指标体系是对公共财政安全隐患的反映，它必须建立在公共财政安全隐患的界定和明确公共财政安全监测预警理念和依据的基础之上，否则指标体系的选择就难以摆脱主观性，公共财政安全监测预警也就不具备科学性。如果将公共财政安全隐患界定与监测预警指标体系构建结合起来看，它们之间也存在相互脱节的情况；现有的公共财政安全隐患界定多出现在世纪之交对“公共财政安全隐患”的大讨论时期。这一时期的讨论出现百家争鸣的局面，但并没有将概念界定限定和收敛于“预警”层面，因此难以对监测预警指标设计及预警工作开展提供更为具体的指导。

再次，目前的各种预警的方法过于简单，有待商榷和进一步完善。现有财政安全监测预警的最终目的是建立财政安全隐患“值”的评估系统，并通过预先设置的预警区间来确定警度，并决定是否应该采取控制方案和措施。然而，不同指标权重的分配确定过于主观，往往根据个人的判断进行赋权，不同的主观赋权对安全隐患计量和评价影响甚大；尽管有些学者通过了AHP等相对科学的赋权方法，但是，这些做法也都基于各指标与公共财政安全隐患值之间呈线性相关关系的假设。公共财政安全隐患的形成和发展机理极其复杂，简单的线性关系往往难以奏效。课题组认为，在安全隐患值的度量上，我们还可以引入一些非线性的评价方法，比如神经网络法，来对安全隐患进行评价和预警。

最后，现行的预警研究均是基于历史资料的静态公共财政安全监测预警，难以满足基于未来的公共财政安全隐患控制。这种预警方法和思路均是站在“即时”立场，基于历史数据的静态视角，仅能对当前公共财政安全隐患情况给予评估和预警。然而，由于政府的公共主体特征，公共财政安全隐患所面临的不确定因素远远多于企业的财务安全隐患。基于当前的静态研究无法预测政府未来债务安全隐患情况，必须将研究视角进一步朝未来延伸，建立在动态的基础之上，财政安全监测预警才能更加具有“控制”意义。因此，动态和面向未来的财政安全监测预警系统更具重要意义，这是需要尝试更新的预警方法。

【注释】

[1]丛树海：《财政扩张风险与控制》，商务印书馆2005年版，第457—463页。

[2]大卫·N.海曼：《公共财政现代理论在政策中的应用》，中国财政经济出版社2001年版，第421—437页。

[3]刘星等：《中国地方财政风险及其控制与防范》，中国财政经济出版社2006年版，第191—198页。

[4]杨肃昌等：《中国国家审计体制问题：实证调查与理论辨析》，中国财政经济出版社2008年版，第55—63页。

[5]刘尚希等：《地方政府或有负债：隐匿的财政风险》，中国财政经济出版社2002年版，第9—18页。

[6]樊丽明等：《中国地方财政运行分析》，经济科学出版社2001年版，第12—16页。

[7]薛昭顺：《财政危机正在向我们袭来》，《金融经济》2010年第11期。

[8]薛昭顺：《美国的次贷信用危机警示我们什么》，《金融经济》2008年第21期。

[9]苏明、刘彦博：《我国加强公共突发事件应急管理的财政保障机制研究》，《经济与管理研究》2008年第4期。

[10]托克维尔：《旧制度与大革命》，商务印书馆出版社1996年版，第212—213页。

[11]王绍光：《正视不平等的挑战》，《管理世界》1999年第4期。

[12]谢平等：《金融腐败：非规范融资行为的交易特征和体制动因》，《经济研究》2003年第6期。

[13]哈维·S.罗森：《财政学（第6版）》，人民大学出版社2003年版，第400—412页。

[14]王朝才：《地方财政风险管理与控制研究》，北京经济科学出版社2003年版，第122—124页。

[15]张国盛：《地方政府债务管理》，中国财政经济出版社2008年版，第78—87页。

[16]戴维·罗默：《高级宏观经济学（第二版）》，上海财经大学出版社2003年版，第470—447页。

[17]阿特金森，斯蒂格里茨：《公共经济学》，上海三联书店出版社1994年版，第393—398页。

[18]顾海兵等：《我国财政预警系统初探》，《计划经济研究》1993年第3期。

[19]刘尚希：《财政风险：一个分析框架》，《经济研究》2003年第5期。

[20]张国生：《政府财务境况和财政风险：一个分析框架》，《公共管理学报》2006年第1期。

[21]丛树海等：《我国财政风险指数预警方法的研究》，《财贸经济》2004年第6期。

[22]马恩涛：《我国直接显性财政风险预警系统研究》，《广东商学院学报》2007年第1期。

[23]何达之：《中国财政风险预警系统的构建与应用》，2007年湖南大学硕士学位论文，第15页。

[24]裴育等：《地方债务财政风险预警程序与指标体系的构建》，《当代财经》2006年第3期。

[25]刘迎秋：《论中国现阶段的赤字率和债务率及其警戒线》，《经济研究》2001年第8期。

[26]丛树海等：《我国财政风险指数预警方法的研究》，《财贸经济》2004年第6期。

[27]王亚芬等：《我国财政风险预警系统的建立与应用研究》，《财政研究》2004年第11期。

[28]马恩涛：《我国直接显性财政风险预警系统研究》，《广东商学院学报》2007年第1期。

[29]刘谊等：《地方财政风险监控体系的建立及实证分析》，《中央财经大学学报》2004年第7期。

[30]胡晓敏：《地方政府财政或有负债评估及预警系统构建——基于浙江省地方政府的实证研究》，2006年浙江大学硕士学位论文，第45—58页。

[31]何达之：《中国财政风险预警系统的构建与应用》，2007年湖南大学硕士学位论文，第18—30页。

[32]施青军：《我国当前财政风险分析》，《财政研究》2000年第8期。

[33]丛树海：《财政风险扩张与控制》，商务印书馆2005年版，第42—136页。