创新与完善云南文化产业园区政策的思考

省委政策研究室课题组

文化体制改革以来，特别是党的十七届六中全会以后，在政策的支持下，云南省文化产业得到快速发展，兴起文化建设新高潮。目前云南省文化产业园区处在起步阶段，由于政策体系不够完善，在园区的规划、审批、命名和建设等方面出现了一些不规范的现象，如不及时引导和调控，就会影响到文化产业及园区的科学健康发展。

一、云南文化产业园区建设的基本情况

（一）园区建设简况

建设方式：全省各地正在进行规划与建设一批文化产业园区，主要有三种情况：一是在原有旅游景区（度假区）、文化遗产（古城）保护区基础上拓展提升打造，二是在开发区、科技园区、工业园区等基础上改扩建，三是新规划新建设，通过政府主导招商引资、以企业为主体开发建设。

在建园区：从公开报道情况看，云南省招商在建的不包括县以下的文化产业园区主要有：昆明市的金鼎创意产业园、金鼎1919文化创意产业园、昆明国家级广告创意产业园、云南云酒文化产业园、昆明泛亚文化传媒中心、云南映象文化产业园、昆明环球动漫海产业园、昆明东南亚南亚大世界、昆明文化产业园［昆明国家级民族文化产业示范（实验）园区］、昆明世界女性文化公园、昆明西南联大创意产业园、大团结文化创意产业孵化园、石林台湾农民创业园、斗南国际花卉产业园、云南华侨城，楚雄文化创意产业园（禄丰县）、楚雄州大姚县核桃文化产业园，西双版纳民族风情园，丽江古城、中国云南省影视文化产业试验园、丽江文化产业园（国家级民族文化产业示范园区丽江基地），玉溪瓷文化创意产业园、“华宁陶文化产业创意园区”，保山凤凰翡翠文化产业园、龙陵黄龙玉文化产业示范园区，大理州鹤庆县兰花文化展示交易园区、巍山滇西特色文化产业园区，红河风情文化产业园、个旧锡文化产业园，曲靖“爨都御园”民族文化产业园区等。

进展情况：云南省挂牌以文化产业园区名义进行建设，始于云南映象文化产业园，从2004年开始陆续招商引资，到2014年为止全省至少有31个园区，分布在8个州市，其中滇中地区昆明、楚雄、玉溪和曲靖4州市占21个，仅昆明就占16个；总投资预算最高的楚雄州文化创意产业园区为130亿元，最少的昆明西山区团结镇大团结文化创意产业孵化园为500万元，总开发面积最大的楚雄彝族自治州文化创意产业园区为22 500亩（15平方公里），最小的个旧市锡文化创意产业园为15亩，其中总投资概算达50亿元的有丽江影视文化产业试验园、丽江国家级民族文化产业示范园区丽江基地、昆明国家级民族文化产业示范（实验）园区3个园区。这些园区大多根据当地丰富的文化资源和旅游资源，以原有的旅游景区、科技园区为依托，以文化旅游、艺术品加工生产类型的居多，主要从事文化旅游、影视演艺、动漫娱乐、艺术品和工艺美术、文化产品数字制作与相关服务等文化产业门类的生产服务。从2014年首次申报省级文化产业园区的情况看，上述公开招商引资的园区没有提出申请，另有部分具备园区基本条件的也没有提出申报要求，提交申报的园区有34个，其中已建并完成一期项目有营业收入的仅有25个，以园区名义招商引资的仅有6个，其他28个均没有公开进行招商引资，而初步符合文化产业园区基本条件的只有11个。总体上分析，云南省挂牌文化产业园区开发建设的进展情况不太理想，有的只是挂了牌，没有实质性进展；有的招商引资陷入僵局、入驻企业很少，到目前为止全省没有一个能真正发挥园区综合功能作用的文化产业园区，也没有列入国家级的文化产业示范园区、试验园区，文化产业园区发展处于起步阶段。

另外，2012年4月，省委、省政府提出打造10大历史文化旅游景区，作为全省的重点项目。这10大景区虽然不是作为文化产业园区建设，但景区的规划定位为文化旅游休闲区，区内以人文旅游资源为依托，以旅游观光、文化体验为主要内容，以旅游景区、特色文化街区为载体，有休闲娱乐服务、特色文化制品销售等较完善的配套休闲娱乐等服务设施，文化特色鲜明，集旅游观光、休闲娱乐等功能于一体，聚集特色文化资源和相关服务设施的区域，从规划建设的要求看基本具备文化旅游休闲园区的条件，经过必要的改造提升和完善发展由景点提升为产业，由单一的观光旅游提升为集生产加工、推广营销、消费体验、休闲度假等为一体的综合服务区，由景区提升为园区，则可认定为文化产业园区。10大文化旅游景区建设项目启动以来，已编制完成规划，土地利用、落实项目建设方等前期工作扎实推进，招商引资进展总体顺利，截至2013年12月31日，累计完成投资77.51亿元。昆明古滇国、大理王宫、巍山南诏国、广南地母和曲靖三国5个项目已开工建设，另外的楚雄禄丰、西双版纳南传佛教、元谋古人类、玉溪帽天山、普洱边三县茶祖5个项目，预计2014年6月30日可开工建设。

（二）园区主要类型

从云南省文化产业园区的建设情况看，各地对文化产业园区的理解和认识并不统一，随意命名文化产业园区的现象十分突出，截至2013年全省对文化产业园区没有进行明确的界定和认定。本课题组参照文化部对文化产业园区的定义，综合有关研究后认为，对文化产业园区的认定，最基本的标准或必要的条件有4条，一是以文化产品的生产与服务为主；二是集聚一定数量的文化企业和相关企业，并形成产业链；三是有专门的管理机构和提供公共服务的平台；四是有明晰的区域范围界线。衡量一个园区是不是文化产业园区，关键的是看主导产业是不是文化产业，因为主导产业是一个园区的灵魂和核心，无论哪种类型的文化产业园区其主导产业符不符合国家明确的文化产业范围，这是区别产业园区的根本标准。文化产业园区的类型从不同的角度，文化产业园区有不同的划分方法。由于文化产业园区在云南省处于初期起步发展阶段，本研究从园区开发与形成的角度对云南省当前的主要类型进行分析。

1.文化旅游休闲园区

文化旅游休闲园区主要是以人文旅游资源为依托，以旅游景区、特色文化街区为载体，以门票销售和休闲娱乐服务、特色文化制品销售等为主要收入来源，以旅游观光、文化体验为主要内容，集旅游观光、休闲娱乐等功能于一体，聚集特色文化资源和相关较完善的配套休闲娱乐等服务设施的区域。目前，在云南文化产业园区中此类型园区的数量居多，主要是从文化旅游景区、主题公园基础上发展形成的，通过对AAA级以上景区进行创意整合并提升改造和完善后，满足旅游者一站式、多样化休闲娱乐需求，利用主题品牌和环境效益，带动地产、影视、当地特产、餐饮、住宿等关联产业的发展，形成完善的产业链。如：云南民族村、丽江古城、大理古城、和顺古镇等。

2.文化创意产业区

文化创意产业园区在云南省成型的并不多见，目前在建的有昆明金鼎创意产业园、金鼎1919文化创意产业园、昆明国家级广告文化产业园区等，主要依托科技园区，结合园区内优势产业发展文化创意相关产业，园区内产业集群发展相对比较成熟，有较强的原创能力，产业链相对完整，有一定的规模效应。代表性的是昆明市国家级广告文化产业园区，它是云南省第一家以广告创意为主导的产业园区，集聚了云南及昆明优质广告资源。2013年已入驻省内外知名广告创意企业24家。

3.影视产业园区

影视产业园区以影视拍摄基地为基础，经过创意活化，打造影视主题街区，集影视旅游一站式观光体验活动区。园区和周边有包括录影带、剧照、影视服装等影视关联商品的销售，以及提供融观光、体验、餐饮、住宿、娱乐为一体的文化旅游休闲服务。如：大理天龙八部影视城、丽江束河影视拍摄基地等。

4.民族特色文化产业园区

民族特色文化产业园区以地域特色文化资源为依托，以旅游休闲、各类文化产品创意设计和生产销售为主要内容，代表区域文化产业水平，体现区域民族文化特色，对区域文化创新发展具有较强的带动能力。如：保山龙陵黄龙玉文化产业园区、东南边贸翡翠文化产业园区、永仁苴却石艺文化产业园、个旧锡文化创意产业园、剑川木雕文化产业园等。

（三）园区建设中存在的问题

目前，云南省文化产业园区的政策体系还不够完善，不少园区在规划、审批、命名、建设等方面较为混乱，导致已做出规划和开始招商建设的文化产业园区，出现了一些与文化产业园区建设要求不符的现象和令人担忧的倾向：设立文化产业园区或为园区授牌的部门涉及较多，有文化、新闻出版广电、工商等部门以及市县级政府，没有统一的认定标准，导致有的园区功能定位不清、发展雷同，缺乏鲜明的主题和特色；有的园区招商引资项目落地难，园区内没有集聚一定数量的文化企业，企业之间的关联度低、没有形成产业链，主导产业和企业不清晰，个别园区甚至出现“空壳”现象；有的园区创意设计、研发推广、融资平台、交易展览、信息交流、孵化培训、咨询评估等公共服务等综合功能不完善、作用不明显；有的热衷于给文化产业园区、基地命名“挂牌”或随意冠名，忽视其条件和内涵，以文化产业园区之名，利用发展文化产业及园区的优惠政策，进行“圈地”、搞房地产及其他产业开发，摊子铺得很大，占地面积过多，等等。

二、云南文化产业园区的有关政策

目前，云南省文化产业园区的政策主要是国家和省内制定的有关文化产业改革与发展政策。而针对文化产业园区的政策，零散见于有关综合性文件和各个园区的招商引资等项目建设之中。早在2000年省委下发的《云南民族文化大省建设纲要》中，就提出：“要统一规划，统一管理，依据各地民族文化资源基础，建设诸如民族饮食城、民族纺织服饰园、民族民间节庆娱乐场、民族工艺艺术一条街之类的民族民间文化产业区。”在《文化产业振兴规划云南行动纲要》中，明确要求：“推动文化产业园区和基地建设，加强对文化产业园区和基地布局的统筹规划，建立和完善文化产业园区基础设施建设、土地使用、财政税收等方面的优惠政策支持体系；在城市规划和建设中优先安排文化建设用地，以利培育市场和方便群众；重点规划和建设一批影视制作、新闻传播、出版印刷、文化创意、数字内容、文化演艺、休闲娱乐、高原体育等文化产业园区和基地；重点规划建设几个规模较大的辐射全省、影响周边的文化产品物流中心，支持具有地方和民族特色的文化产业集群加快发展。”

为促进和规范文化产业园区建设，2013年云南省文产办制定下发了《关于认定文化园区的办法（试行）》，这是目前相对文化产业园区发展的首个政策性文件，首次就文化产业园区的界定、财政资金、土地利用、税收等方面做出政策规定。明确了云南省文化产业发展领导小组办公室（以下简称省文产办）是认定命名、考核和管理文化产业园区的主体，并对文化产业园区做了界定，提出了认定省级文化产业园区的7条标准条件。文件中提出的园区优惠政策主要有：一是对园区运营管理机构公共服务平台建设、关键技术攻关、人才培养、重点项目（活动）等给予一定资金支持；二是对经省文产办认定的涉及全省文化产业发展全局性、可持续性的重大文化项目，给予一定支持；三是对园内有发展前景、有贷款需求的文化企业和文化项目给予贷款贴息等金融支持。

三、创新与完善云南文化产业园区政策的建议

（一）创新思维观念，完善研究制定园区政策的思路

创新文化产业发展的理念和思维方式。研究制定文化产业园区政策，必须遵循市场经济条件下文化发展的基本规律，坚持社会主义市场经济改革方向，充分认识发展文化产业与园区没有市场在资源配置中起决定性作用不行，没有政府的作用也不行，切实转变计划体制下的文化发展观和思维方式。

创新对传统园区的认识。准确把握国家文化产业政策与园区建设的特殊要求，既要坚持命名和认定的标准，严格建设程序和条件，合理布局、控制总量；又要深刻认识文化产业园区对产业发展的作用，把文化产业园区作为撬动文化产业发展的重要切入点，产业发展的龙头、载体和工作抓手。

树立从“管理园区”到“治理园区”的理念。园区管理机构要转变“管理者”的理念，通过科学合理的政策体系设计，改变自上而下的纵向管理、单向管理、垂直管理模式，推进园区治理体系和治理能力现代化。

（二）创新管理体制，制定和完善园区宏观管理政策

构建全省文化产业功能区政策体系。编制全省文化产业功能区发展规划，加强功能区之间各类政策措施的全局统筹与相互协调。以共性政策为主体，集中研究、统一制定；以个性政策为配套，先行先试、分步推行；两者有机结合，构建功能区政策保障体系。

制定和完善园区的宏观管理政策。规范文化产业园区审批办法，理顺园区主管部门，完善园区认定办法，规范命名认定程序，开展对现有文化产业园区的评估清理，引导和促进园区健康有序发展。按照“明确认定标准，严格认定程序，开展定期考核，建立退出机制”的要求，对文化产业园区实行竞争入选、定期评估、动态管理。鼓励各级政府和园区管理机构制定“一园一策”政策，创新以园招商、以商建园、以商兴业市场化开发的具体政策措施。

制定和完善园区行政管理政策。准确把握文化产业园区管理机构的职责范围，划清政府和市场的政策边界，凡属市场能发挥作用的，政府不干预；凡属市场不能有效发挥作用的，政府主动补位，管到位，管出水平。进一步简政放权，取消或简化前置性审批，园区不新设或增加行政审批事项，不断提高行政管理效能。探索负面清单管理模式和政策，明确园区企业不能做什么，让各类市场主体平等进入负面清单之外领域。

制定和完善园区企业管理政策。园区入驻企业必须实行公司制、股份制改造，积极探索符合现代企业制度要求和文化企业特点的资产组织形式和经营管理模式的政策，按规定放宽企业准入政策，降低社会资本进入门槛，鼓励非公有制文化企业发展，创新优惠政策，支持各种形式小微文化企业发展。按照市场需求由企业自主决定产品开发、生产和销售，允许社会资本参与对外出版、网络出版，以控股形式参与国有影视机构、文艺院团改制经营。

创新园区国有文化资产管理政策。建立园区党政共同监管国有文化资产的管理机构，探索有效管理模式，实行管人管事管资产管导向相统一的政策。创新以产权为核心的政策框架，建立开放的以法人治理结构为基础的运行体系，推动园区内文化企业形成以产权管理为纽带的资产性集团。

（三）创新市场体系，制定与完善促进园区文化企业发展的政策

制定与完善符合现代文化市场体系要求的政策。制定与完善园区文化市场准入和退出政策，清除文化市场壁垒，发挥市场在资源配置中的决定作用，制定加快培育和发展开放、竞争有序的文化商品市场及技术、产权、资本、信息、版权、人力资源等文化要素市场的具体办法。完善培育和拓展文化要素中介市场的政策。

制定与完善有利于培育合格文化市场主体的政策。完善经营性文化事业单位转制为企业的政策规定和进一步支持文化企业发展的政策，把转企改制与资源整合、结构调整、做大做强结合起来，鼓励有实力的文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组。制定培育扶持文化企业集团的政策。

制定与完善引进央企、民企、外企的政策。对世界500强、国内500强企业在园区设立具有法人资格地区总部的实行给予补助和奖励政策。鼓励民间资本“非禁即入”的政策，园区产业专项扶持资金安排向园区民营企业、外资企业重大投资项目倾斜；对参与基础设施建设的民企，采用BT、BOT等投资方式的给予一定贴息补助。

（四）创新金融服务，制定与完善园区投融资政策

创新投融资政策。发挥政策导向作用，鼓励企业、个人、社会向园区投资开发。制定鼓励组建园区文化产业投资基金、贷款风险补偿基金等组织和文化投资公司的政策。制定鼓励文化企业直接融资的政策。

制定与完善金融支持文化产业的信贷政策。制定和完善适应文化产业信贷准入政策，扩大文化产业贷款客户范围，对不同文化企业提供不同的融资方案，探索知识产权、收益权、影视制作权等无形资产质押方式，优化资信评估和授信审批体系。制定支持园区建立文化产业融资担保中介机构的政策。制定和完善著作权、专利权、商标权等无形资产评估、质押、登记、托管、流转和变现的管理办法。

（五）创新财税管理，制定与完善园区财税支持政策

制定与完善园区公共财政保障政策。制定与完善财力与事权相匹配的财政政策，合理界定园区文化事权和支出责任；完善文化产业的财政支持政策，不断加大财政对文化投入，重点放在弥补市场失灵和市场缺陷的领域。创新财政资金管理政策，采取政府采购、项目补贴、定向资助等政策措施，着力提高财政资金使用效益。制定与完善财政资金引导政策，省级文化产业发展专项资金要把支持文化产业示范园区作为重点；搭建文化产业投融资平台，撬动更多的社会资本投入文化产业领域，并最大限度地将园区内竞争性项目的投资让位于民间资本。

落实和完善税收优惠政策。严格落实国家有关文化产业的税收优惠政策。参照省外做法，对园区新创办的文化企业，其工商登记注册后3年内缴纳的企业所得税地方留成部分，按其等额标准给予100%奖励。在园区依法设立为园区文化中小企业提供融资服务的担保机构，当年日均担保责任额达到其实收资本两倍以上，但最高不超过10倍的，每年按其年日均担保责任额的1%给予补助，最高补助额可达300万元。对入驻园区的产业项目，除国家有关法律法规已有明确规定及中央管理的行政事业性收费项目外，园区内免收所有行政事业性收费，实行“零收费”政策。

制定收费减免政策。对文化企业及文化产业园区按规定纳税确有困难的，经地税部门批准，酌情减征房产税、城镇土地使用税和地方水利建设基金。对个人获国务院部委、省政府及以上单位科学技术奖取得的奖励，免征个人所得税。

（六）创新科技体制，制定与完善园区支持科技创新的政策

制定与完善园区科技创新政策。制定促进文化与科技融合的政策，支持文化科技孵化器、产业孵化基地、公共技术研发服务平台建设。制定鼓励文化企业加大研发投入的政策。制定市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的政策。

制定园区鼓励科技成果转化政策。制定支持科技成果转化的财税优惠政策，对文化单位和个人从事技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征增值税、城建税、教育费附加和地方教育附加；文化企事业单位进行技术转让，一个纳税年度技术转让所得不超过500万元的部分，免征企业所得税；超过500万元的部分，减半征收企业所得税。

（七）创新土地工商服务，制定与完善园区土地保障和工商服务政策

创新土地利用政策。实行“项目带土地”的政策，对园区经济发展具有较大带动作用的文化产业重点项目，原土地使用者利用已取得的用地兴办文化产业的，在符合城乡规划土地用途的前提下，可以依法采用划拨、出让、作价出资、租赁等方式供地。对文化产业重点项目用地，所缴纳的土地出让收益在按国家规定扣除相关专项资金后，优先用于项目所在区域的文化基础设施建设。利用工业厂房、历史文化街区等划拨土地转型兴办文化产业，凡符合国家规定、属于当地产业升级和城市功能布局优化的，在土地使用权人不变的前提下，可暂不变更划拨土地使用权性质和土地用途。园区新建孵化器、公共服务平台及公共文化设施等用地，符合《划拨用地目录》的，采取划拨方式供地。创新园区内支持影院建设的差别化用地的具体政策。

制定与完善工商管理政策。降低示范区内新建文化企业的注册资本门槛，允许新建文化有限公司的注册资本在2年内缴足，首期不低于注册资本的20%。允许投资人以商标、技术、科技成果等无形资产评估作价出资组建文化企业，无形资产评估后作价出资额占注册资本总额的比例最高可达70%。

（八）创新开放体制，制定与完善促进对外文化贸易发展的政策

创新对外文化交流政策。进一步研究制定扩大文化领域对外开放的新政策，把政府交流和民间交流结合起来，鼓励社会组织等参与孔子学院和海外中国文化中心建设，承担人文交流项目。

制定符合国际文化贸易规则的激励政策。规范外汇管理、项目审批、税收优惠等文化贸易政策，实现文化产业政策与国际贸易规则的接轨。制定支持文化产业“走出去”政策，支持企业参加境内外各类展会、活动；加快文化贸易信息平台建设，积极打造文化产品与服务出口在线服务平台、展示交易平台；招引知名文化机构入驻或设立分支机构。

制定与完善文化产品和服务出口政策。出口图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物、电影和电视完成片等，按规定享受出口退税政策。制定支持文化企业境外投资的政策，鼓励企业通过新设、收购、合作等方式在境外收购剧场、设立演艺经纪公司、艺术品经营机构、广播电视网、出版物影视营销机构等，支持广播电视在境外落地，鼓励在境外购买媒体播出时段和报刊版面，开办广播电视频率频道。

（九）创新人事制度，完善园区人才培养和使用的政策

创新园区人事政策。创新园区人事管理政策，建立健全国有文化企业领导人内部提拔与外部引入相结合的竞争机制。建立健全职业经理人制度，支持园区国有文化企业采取年薪制、管理入股、股权激励等多种方式，大力引进职业经理人。鼓励高校、科研院所、文化事业等单位的人员到园区创业、工作或兼职，允许以市场化方式转化职务科技成果。建立完善以年薪、绩效报酬和期权激励为基础的综合激励政策，吸引和激励文化产业人才在园区发展。

制定园区高端人才特殊政策。开辟高端人才引进“绿色通道”，对园区紧缺的文化创意、研发、管理等方面的高端人才，实行职称资格评定特殊通道，可不受学历、资历和年度评审计划的限制，直接进行考核认定，并给予科研启动经费、生活、住房等方面优惠待遇，个人所得税地方留成部分，自认定之日起5年内，以先征后返方式全额奖励给个人，后5年减半奖励给个人。支持和鼓励本省高等院校、科研院所、国有企事业单位文化高端人才离岗到园区创业，并给予3年保护期，保护期内原有身份和专业技术职称予以保留，原单位不得与其解除聘用合同，档案工资正常晋升。

（十）创新服务机制，制定与完善支持园区公共服务体系建设的政策

制定与完善公共服务机制政策。制定园区政府购买公共服务政策，鼓励项目外包和设施委托管理，引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与园区公共服务。制定园区培育扶持民办文化公益机构政策，形成以政府为主、社会力量积极参与的园区公共服务投入机制，入园的民办公益文化机构可申请获得有关免税资格，允许公益性捐赠税前扣除。

制定支持公共服务平台建设的政策。重点支持园区产业孵化器、研发设计、展示交易、技术转化、技术认证、信息咨询、产品营销、设施设备共享、行业交流、人才培训以及投资融资、教育培训等公共服务平台建设，为企业发展提供完备的服务支撑。

（执笔：郭培阳，云南省委政策研究室文化处处长、研究员）