疏通扶贫开发金融血脉

人民银行石家庄中心支行货币信贷管理处　高宏业

当前，中央把脱贫攻坚上升到了治国理政的战略新高度，十八届五中全会提出了全面建成小康社会的扶贫目标。今天，我将结合货币信贷工作与大家探讨关于金融扶贫的三个问题：一、是什么？如何看待当前扶贫开发的形势。二、为什么？为什么金融要参与到扶贫开发工作中来。三、怎么办？如何做才能有效将金融资金输送到贫困地区。

第一部分　是什么——当前扶贫开发面临的形势任务

一、全国扶贫开发形势任务

东汉史学家荀悦的著作集《申鉴》中有这样一句话：“足寒伤心，民寒伤国。”中医理论认为，看似足部着凉，实则会反射到心脏的危害上，所以不能“头痛医头、脚痛医脚”。以医道看国道，《申鉴》中还说“臣为股肱，民为手足”，大臣是国家的栋梁，而人民是国之根基，所以不可使民众寒苦，不可使人民寒心，否则便伤了国本。所以，扶贫问题从来都不仅仅是一个经济问题，而且是一个社会和政治问题；也不仅是一个局部问题，而且是一个全局性和战略性问题，它关乎党的执政基础和国家的长治久安。

我国是一个农业大国和人口大国，对于贫困有着切肤之痛，中国花了37年的时间使7亿多人口摆脱了贫困。曾任世界银行中国局局长的罗兰德说过：中国在减贫方面取得的成绩超过了其他任何一个国家，这是史无前例的成就。但是直到现在，贫困人口多、贫困程度深、贫富差距大的问题仍然很突出，我国的基尼系数常年超出0.4的警戒线，这个指标过高，贫富两极的分化就容易引起社会阶层的对立、导致社会的不安定。五中全会从实现全面建成小康社会的目标出发，提出了一个极为艰巨的任务：就是到2020年要实现农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，胜利实现第一个100年的奋斗目标。

习近平总书记在2015年减贫与发展高层论坛说：“40多年来，我先后在中国县、市、省、中央工作，扶贫始终是我工作的一个重要内容，我花的精力最多。”十八大以来总书记连续三年第一次国内考察，都是到贫困地区，他担任总书记44天就来到河北省革命老区阜平县，2015年6 月还带了4位政治局委员和7位省区市党委书记到贵州调研扶贫。他在26次国内考察中有15次涉及扶贫，7次把扶贫作为主要内容，并就推进扶贫开发发表了一系列重要讲话。其中有一句很生动、很直白：“小康不小康，关键看老乡”，就是要让我们清楚地看到，实现全面建成小康的任务，各项经济社会发展目标不难完成，贫困才是最大短板。有贫困人民的小康就不是真正的小康，因为我们不能一边宣布全面建成了小康，而另一边却还有几千万人生活在贫困线以下。剩下的5年是一个关键时段，用5年解决7000多万贫困人口，国际上没有先例，况且大多是经过多轮扶贫都没啃下来的硬骨头，如果按过去30年年均脱贫600万人口的速度计算，则至少还需要11年，这是一个几乎不可能完成但又必须完成的政治任务。在中央扶贫会上，22个省市区一把手向中央立下了“军令状”，决心采取超大力度、超常规举措，举全党全社会之力，打赢这场脱贫攻坚战。

二、河北省扶贫开发形势任务

河北省目前仍有485.5万贫困人口，62个贫困县。主要分布在燕山—太行山区（承德、保定、张家口）和黑龙港流域（沧州、衡水、邢台、邯郸）两大集中连片地区。多数地区自然条件差，贫困程度深，张承等地区作为首都的重要生态屏障和水源涵养地，产业发展长期受限，多年来“年年扶贫年年贫”。在北京周围还环绕着一圈贫困县，叫环首都贫困带，大多数国家的首都周围都带动形成了庞大的都市圈、富裕带，而北京周围环绕的却是庞大的贫困带，与首都的绝世繁华形成极大反差，被戏称为“貂皮大袄上打了一块大补丁”。河北脱贫致富、缩小与京津之间断崖式的差距，成了京津冀协同发展这个国家重大战略的必然要求，也成了“十三五”期间省委省政府的头等大事和第一民生工程。

近几年，河北省政府陆续出台了一系列规划，形成了一个比较清晰的扶贫攻坚顶层设计，概括起来就是“六个精准”“五个一批” “八大扶贫工程”和“十项措施”。比如，全省7366个贫困村都要派第一书记、派驻村工作队；中央32个部委、省里各厅局都在对口帮扶贫困县，而且5年不脱贫不脱钩；2016年起，对扶贫县考核也不再考核GDP等经济增长指标，主要考核减贫成效和百姓收入水平的提高，对工作开展不力的要实行最严厉的问责。省委省政府对扶贫开发的措施力度前所未有，主抓扶贫工作的赵勇副书记对贫困县的问题经常亲自调度、连夜调度，近期，省政府正在密集出台扶贫攻坚的1个决定和12个专件。用赵勇副书记的话就是现在扶贫开发已进入倒计时的冲刺期，要招招见血、招招到位。

第二部分　为什么——金融参与扶贫开发的必要性认识

在中央层面，国务院专门成立了扶贫开发领导小组，由汪洋副总理兼任组长，人民银行潘功胜副行长任副组长，人民银行是全国金融扶贫工作的牵头单位。一直以来，人民银行上上下下在这件事上下了很大功夫。那么，金融为什么要参与到扶贫开发中来呢？

首先，中央之所以把金融放在扶贫开发如此重要的位置，是因为普惠金融对贫困地区经济发展意义重大。理论界有一个 “利贫增长”的概念，简单说就是穷人比富人在经济增长中能获得更大比例收益，因为只有穷人收入的提高才对社会福利的增加有真实意义。十八届三中全会正式提出了发展 “普惠金融”，“普惠金融”目的就是要让不同阶层人群特别是低收入人群享受平等的金融服务，这就很好体现了“利贫增长”的理念。国际上一个典型案例，就是1983年尤努斯成立的孟加拉乡村银行，这是一个专门为乡村贫困人群提供金融服务的小额贷款机构，运作很成功，尤努斯本人也因此荣获了诺贝尔和平奖。在我国，农村金融体系始终是块短板，还有很多贫困家庭至今无法像城里人一样获得正常的服务，那些急需生产生活资金的贫困农户贷款的获得率还很低，国家要通过普惠金融发展，让有限资金惠及到那些最弱势的群体上。

其次，财政资金不能满足扶贫开发的现实需求。贫困地区无论是产业发展还是基础设施建设都需要大量的资金投入，扶贫开发资金主要有三个来源：中央和省级财政投入、金融资金和社会资金。河北省需要投入扶贫开发资金将近4000亿元，过去几年来看，中央和省财政每年能拿出的专项扶贫资金仅20亿元左右，虽然未来财政投入会进一步加大，但缺口仍很大，远远不能满足实际需求，客观上需要金融力量的大举介入。

第三，金融机构市场化运作机制与国家扶贫战略不能自动衔接。客观上需要人民银行的政策引导，来弥补这种市场机制的先天不足。如期脱贫是国家重大战略目标，必须要做的事，但金融机构是市场化运作主体，有追逐利润的天性，会受成本、风险很多因素制约，如果人民银行不组织、不推动，金融机构自身是缺少主动服务农村的动机的。在经济形势好的时候，让金融机构多承担些社会责任，把资源向贫困地区倾斜一点，还好办些。但在当前或未来很长一段时间，经济进入了新常态，其实我个人认为是一个比较漫长的衰退期，就不太好办了。为什么我会这样认为？经济复苏的一个重要标志是过剩产能的出清，经济能轻装上阵，美国这一轮危机从2008年开始，用了七八年时间才走出衰退，而且它用的是让企业破产这样快速的出清方式，我们始终把稳增长放在首位，意味着我们化解过剩产能的速度可能更慢，经济多长时间才能筑底回升现在还不好判断，但比较明确的是至少2016年下行压力比今年会更大，金融机构利润普遍下降、不良贷款迅速攀升，在这样巨大的经营压力之下，要他们兼顾好薄弱领域，甚至再加大投入，就更难，更需要我们的引导和推动。河北贫困县众多，国家确定了14个重点连片特困区，其中燕山—太行山片区包括河北、山西、内蒙古三省区、33个县，河北占了22个，石家庄中心支行也被总行确定为这个片区的金融扶贫牵头单位。所以扶贫一直是石家庄中心支行的一项重要任务，行领导对这项工作非常重视，2015年成立了由陈建华行长任组长、14 个部门参与的金融扶贫工作小组。近几年，石家庄中心支行连续选派优秀干部到邯郸广平、保定涿州、张家口涿鹿开展驻村帮扶，到邯郸、衡水和邢台挂职金融副县长，直接参与到了贫困县建设中。

第四，社会责任。当前，扶贫攻坚已经成为了全党全社会的事，没有旁观者。人民银行系统内一些团体，像金融系统青联、中支的爱心联盟，还有各个处室都自发组织了各种扶贫助困活动。保定涞源是个贫困县，县支行的办公条件和收入水平都算不上好，但就在这样条件下，他们多次到偏远山区开展一对一的帮扶活动，当大家在老乡家里看到那些摇摇欲坠的房子、盆里黑乎乎的饭菜都被震撼了，该行行长掏出2000元给他牵手的一位孤寡老人修房子，职工们无一例外解囊相助。每一次下乡都是一次生动鲜活的群众路线教育，是对心灵的洗涤。过去有些人抱怨工作压力大、工资收入低，老乡的困境让他们内心深受触动，懂得了“知足者富”，更加感恩工作、感恩生活。货币信贷处负责“三农”小微信贷工作的任珍珍同志，也是一个从农村走出来的大学生，她不但对工作全情投入，毕业后还不忘回馈社会，几年来一直坚持默默资助一个贫困女孩上学。 “扶贫先扶智，治贫先治愚”，资助一个贫困孩子对于我们来说不难，但这个小小善举也许就阻断了贫困在一个家庭的代际传递，成就了一个孩子的梦想。我相信：这一点一滴的爱心帮扶在向社会传递温暖和正能量的同时，也将脱贫攻坚的理念深深植入到全行每一位干部职工心中，形成一个人人有责、全员参与的浓厚氛围。

第三部分　怎么办——如何将资金有效输送到贫困地区

关于扶贫工作，国家一直强调精准脱贫，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。具体到金融工作，如何来落实“精准”二字，让金融资源顺着精准扶贫“管道”有效“滴灌”到最需要帮扶的人身上，首先应厘清三个问题：扶持谁？谁来扶？怎么扶？

问题1：扶持谁？——精准定位金融扶贫的目标对象。

金融扶贫的对象当然是农村贫困人口，但并非包含所有贫困人口。目前贫困人口大致可以分为两类，一类是没有劳动能力的绝对贫困人群，全国大概有2000万，政府将会把他们全部纳入农村低保，为他们集体买单。剩下的5000万才是扶贫开发最关键的着力点，他们具备一定自我发展能力，可以成为金融扶贫的目标对象。

为什么金融不宜介入绝对贫困人口？这里应明确区分金融扶贫和财政扶贫的概念。财政扶贫资金来源是中央和地方财政，提供的主要是基本生活保障、基本公共服务，从本质上讲是“输血”，体现的是政府的支出责任；而金融立足点在于开发式扶贫，力求增强扶贫对象的自我发展能力，也就是“造血”能力，体现的是“授之以渔”的理念。与财政扶贫最大的区别就是，金融机构是按照市场化模式运作，其资金既要防控风险，又要能盈利、可持续。所以，信贷资金尤其是商业信贷的使用一定要尊重市场规律，居民要有一定的创业就业能力，才能保证可持续运作。

在这些具备一定自我发展能力的贫困人口中，我们还可以再进一步瞄准金融扶贫的重点对象，那就是农村新型的经济组织。当前，我国农村正处于从传统农业向现代农业的转折期，一家一户的“小农”经济逐步退出，而以家庭农场、专业种养大户、合作社、龙头企业为代表的一些新型农村经济组织，适应了现代农业集约化、规模化的潮流正在农村地区蓬勃兴起。这些组织的管理和产品更加标准化、科学化，更能适应市场经济的需求，而且通过这些组织还可以把没有创业能力的贫困户吸纳进来，带动其脱贫。金融机构通过支持这类新型组织，就可以对当地产业发展、就业产生强有力的带动。

问题2：谁来扶？——精准定位金融扶贫主体。

在各类机构共同参与扶贫开发的过程中，我们要注意区分具体情况，总体的原则是，要市场化和政策扶持相结合，注重差异发展，发挥互补优势。

商业性金融要紧紧抓住“产业扶贫”这一核心。长期以来，制约贫困地区发展的最大问题就是缺少可以稳定脱贫的产业。为此，河北省政府谋划了“八大扶贫工程”，比如特色产业、旅游、电商等，这些产业一般在当地基础条件好，也是政府大力支持的项目。比如，河北省农村电商有着很好的基础，淘宝村数量居全国第4位，62个贫困县已经建了133个电商平台，2016年政府还要实现 “一村一网店”的目标，发展潜力很大，是金融服务很好的切入点。

开发性、政策性金融，应在贫困地区基础设施建设、生态环保、易地搬迁等项目发挥主体作用。近日，国家刚刚下发了方案， 对那些生存环境恶劣“一方水土养不起一方人”的地方实施易地搬迁，“十三五”期间要完成1000万人口搬迁任务，总投资6000亿，这是一项史无前例的浩大工程，初步匡算河北省涉及32.8万人口总投资200亿元（数据尚未最终确定，可能扩大到50万人口，总投资300亿），除了中央和地方财政注资和专项建设债券外，剩下近60%就要依靠开行和农发行提供低息、长期贷款。

还有一类是涉农金融机构，如农村信用社、农业银行、邮政储蓄银行等，他们共同特点是网点下沉多，更贴近农村，更熟悉农村业务，要发挥好它们支农主力军作用，紧紧依靠它们来推动普惠金融发展。2015年石家庄中心支行和河北省扶贫办配合开展了金融富民工程，选择部分县试点，拿出3个亿的财政资金做风险补偿和贴息，鼓励涉农金融机构发放扶贫小额贷款，有针对性帮助那些建档立卡的贫困农户创业。

问题3：怎么扶？——精准疏通扶贫开发金融血脉。

要解决好两个关键点：钱从哪儿来？钱怎么进 ？

关于钱从哪儿来：

来源一：工具引导。一直以来，我们强调货币政策是总量工具，即通过调节货币供应量，为经济运行提供适度的货币金融环境。从总量上看我们的货币放水多不多呢？2014年全国新增贷款9.78万亿，2015年前10个月已经超过10万亿，2009年4万亿刺激政策的时候，银行信贷猛增，当年新增9.59万亿，都没有达到现在的水平，应对经济下行压力，总行连续降息、降准，创造了更宽松的货币环境。但实体融资难融资贵问题不但没有解决，反而更加突出。比如贫困地区发展资金匮乏问题，在现阶段二元结构条件下，农村地区经济落后，金融市场风险高、成本高、利润低，金融资源单纯依靠市场机制必然从农村向城市转移。河北省贫困县存贷比只有47 %，远远低于全省63%的平均水平，说明当地存款没有用在当地，资金在不断外流，导致了贫困地区更加“贫血”。随着这类的结构性问题越来越多，近年来宏观调控也由过去的专注于总量向更加注重总量和结构的结合转变。一个重要方法是不断补充和完善货币政策工具组合，近两年来总行频繁推出了各种创新型工具等，这些工具共同的特点是，使用更灵活更方便、更注重定向调控，而定向的目标就是强化对重点领域和薄弱环节的支持，像定向降准、合意贷款管理、支农、支小再贷款等工具，都体现了对薄弱领域的特别支持。举一个支农再贷款的例子，这是个传统工具，使用了很多年，不同的是现在政策工具的使用上更加注重精准发力，不但在数量上发挥它撬动涉农贷款的作用，在价格上也更加精准调控。以一笔1年期10万元贷款为例，支农再贷款利率为2.75%，对于贫困地区总行2014年出了一个政策可享受再降一个点优惠，降到1.75%，金融机构使用人民银行的支农再贷款发放涉农贷款，总行还有一个新政策就是加点不能超3个百分点，最高4.75%，一般农信社用自有资金向农户发放贷款的利率为8%—10%之间，这样一笔贷款使用央行资金可以为农户节省3000多元利息，融资成本针对这些农户就降下来了。下一步，总行还将继续加大创新力度，择机出台新的工具——扶贫再贷款。我们还在积极建议总行参照棚改项目发行抵押补充贷款（PSL），用于支持贫困地区基础设施建设。

来源二：资源整合。目前，政府很多部门都有一定规模的专项资金，但基本上都是各部门分散使用，效果不够明显。我们要做的一个重要工作是，推动政府把这些分散的资金整合起来，设立财政风险补偿基金或担保基金，对风险大、银行缺乏积极性的贷款，由财政来承担部分损失，提高放贷积极性。这样的方式与过去直接把钱补贴给农户相比，一方面财政资金从有去无回变为放在一个池子里循环使用，更重要的是有限的资金可以集中运用、打捆、放大，成倍撬动信贷资金，提高了使用效率。

来源三：创新途径。一方面可以扩大金融机构资金来源，总行近两年金融市场的创新非常多，比如即将推动发行政策性金融债来满足易地扶贫搬迁需求，还有小微、“三农”专项金融债，信贷资产证券化，信贷资产质押再贷款试点等。另一方面，可以拓宽企业融资渠道，人民银行可以做的工作是支持一些有条件的龙头企业发行中票、短融或中小企业集合票，直接到银行间市场融资。这两年我们加大了培训、宣传力度，提高这些新的非金融企业债务融资工具的市场认知度。未来还可以引入互联网金融企业、风险投资基金、产业投资基金等机构进入扶贫开发领域，以更加高效的方式实现资金和农村产业对接。

关于钱怎么进：

途径一：政策引导。就是发挥好央行信贷政策导向作用。信贷政策相对于货币政策这个偏总量的工具，它的优势是在调结构方面更有针对性，劣势是缺乏约束手段。为什么需要信贷政策？理论上讲，信贷政策存在的主要理论前提是信息经济学。举一个简单的例子：银行为避免高风险人贷款，并不是根据借款人愿意承担利息率的高低来发放贷款，而是利用信息优势，控制信贷投放量。这样，即使央行放宽利率，贫困地区等高风险群体按照商业原则也很难获得正常融资。想要增加这些高风险借款人的信贷量，就需要通过一些政策安排直接作用于银行的信贷投向，增加对这些群体的信贷供给。所以信贷政策的实质是政府在弥补“市场失灵”，实现资源的优化配置。比如针对贫困地区，我们会推动政府落实一些奖励、补贴、税收优惠政策，引导金融机构在网点布局上向这些地区倾斜。目前我们正在推动省内的法人金融机构参照农发行做法设立独立的扶贫金融事业部专门做这件事。未来还会探索用监测考核、评估机制来进行约束激励，促使金融机构从资金调度、绩效考核等方面向贫困地区倾斜。

途径二：服务跟进。这里主要谈对金融重点服务对象的跟进，即农村新型经济组织。目前，农村新型经济组织的数量和规模急剧增加。河北省已经发展了一万多家家庭农场，还规划了100个左右现代农业园区，为满足它们的迫切的资金需求，2014年，石家庄中心支行与河北省农业厅联合制定了一个 “主办行”制度的方案，要求全部县域涉农金融机构与这些组织建立长期的合作关系，对它们实行“一对一”帮扶。2015年这项工作取得了非常好的进展，全省有11535家新型组织纳入了主办行服务范围， 10354家获得了贷款，累计发放525亿元，提前完成了全年突破1万家的既定目标，未来还要继续扩大主办行的深度和广度，力争实现全覆盖。

途径三：产品创新。金融服务最终要靠设计出适合的产品作为载体来实现。近几年，各金融机构尤其是涉农金融机构针对农村需求推出了各种产品。2014年以来，石家庄中心支行还尝试开展了一项重要的农村金融产品的创新——农村承包土地的经营权抵押贷款。目前，制约农民贷款的主要原因还是缺乏有效抵押物，受到《物权法》《担保法》等相关法律的制约，农民的土地、房子不能在银行做抵押。石家庄中心支行从2014年开始和相关部门研究出台了专门办法，在5个县试点，并取得了突破。2015年国务院专门出台了指导意见推动两权抵押贷款，河北省筛选了8个县申请国家试点。未来，随着这类业务规模不断扩大，农民的山、农民的地、农民的房也能在银行做抵押，大量沉睡的农村资本将活起来。

途径四：打造环境。良好的生态环境是吸引金融资源流入的重要基础。但越是贫困地区生态环境建设越薄弱，现在仍然还有贫困地区的农民把银行的钱当成扶贫款、慈善款，甚至有的整村赖账不还。多年来，各级人民银行在农村支付体系、信用体系、金融稳定等方面做了大量基础性工作，还开展了各种送金融知识下乡和媒体上的宣传活动。

总结与展望

目前来看，我们采取的各种措施在不同程度上取得了一定成效，农村金融生态环境逐步改善，信贷投放力度不断加大，截至2015年9月末，河北省贫困县各项贷款增速达到19.35%，远高于全省贷款平均增速和涉农贷款增速，没有人民银行各种政策组合的强力引导，贫困地区信贷投放不可能有这么快的增长。几天前石家庄中心支行上报省委省政府的扶贫工作报告得到了赵勇副书记的肯定，批示要求把人民银行的建议和工作计划直接写入省里实施方案，这也得益于行领导对这项工作的一贯重视和各部门通力配合，借此机会我代表货币信贷处向大家的支持表示诚挚感谢！

在未来，人民银行要在今后5年的关键期写好扶贫这篇文章，还应该在现有基础上，研究探索一套更完整、更系统的理论框架，对当前问题要准确把脉、对症下药、靶向治疗，在地方政府、金融系统树立话语权，带领金融系统通过扎扎实实的工作，让金融“活水”源源不断流向贫困地区，发挥好金融助力脱贫的效能。最后，让我们共同努力，关注贫困、履职尽责、奉献爱心！