人民银行石家庄中心支行金融稳定处 王聿孜
一、存款保险制度的基本概念
存款保险制度又称存款保障，是指吸收存款的银行业金融机构依法向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，当个别投保机构经营出现问题时，存款保险基金管理机构依法向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。
存款保险制度与中央银行最后贷款人、审慎监管一起并称为金融安全网三大支柱。三大支柱各负其责，各行其职，缺一不可。
支柱一是中央银行，作为银行的银行和最后贷款人，主要通过加强宏观审慎管理、承诺保障支付、提供流动性支持来维护金融体系稳定。
支柱二是审慎监管，监管当局实施审慎性监管，保证银行业经营的合规性和稳健性。审慎性监管这一原则是存款保险制度低成本、可持续运行的前提条件。
支柱三就是存款保险制度，即通过明确的存款保障制度安排，稳定市场和存款人信心，防止发生挤兑，并建立市场化的金融风险防范和处置机制。存款保险制度是对金融安全网的完善和加强，有利于进一步提升金融安全网的整体效能，促进银行体系健康稳定运行，更好地保障存款人的合法权益。
如何配置金融安全网三大支柱的功能以及如何加强三者之间的协调配合，是金融安全网建设过程中的一个重大问题。
首先，监管部门可以通过强有力的指标约束和行政督导促使参保银行加强自我约束的经营机制，不断完善内部风险防范机制。降低商业银行陷入困境和发生危机的可能性，减轻中央银行和存款保险机构的压力。
其次，中央银行负责制定货币政策和调控宏观经济，在研判实体经济走势上具有先天优势。可以通过要求商业银行增加资本和计提拨备，协助监管部门进行前瞻性的风险审慎监管，中央银行可以通过对实体经济和金融市场未来波动的提前判断帮助存款保险机构进行前瞻性地调整保险费率和补充资金，及时扩大存保基金规模，以提高其赔付能力。
再次，存款保险机构的存款赔付可以防止银行挤兑和危机传染，减轻监管部门和中央银行的压力。在风险差别费率下，保费费率通常是根据参保银行当前和未来的风险状况制定，这会对银行形成激励约束机制，限制银行高度提高风险偏好和增加风险业务，有利于监管部门审慎监管目标的实现。存款保险机构对存款赔付承诺以及运用市场化手段处置问题金融机构，可以减少不必要的资金救助对中央银行货币政策的干扰。
二、存款保险制度的作用
（一）保护存款人的利益，提高社会公众对银行体系的信心
当参保银行资金周转困难或因破产而不能支付存款人的存款时，参保银行可从存款保险机构获取赔偿或取得资金援助，或被其他银行接收、兼并，从而有效保护存款人的利益。存款保险制度可以有效降低恐慌，减少对银行体系的挤兑。
（二）可有效提高金融体系的稳定性，维持正常的金融秩序
存款保险制度让银行意识到风险自担，要加强风险管理。同时，存款保险机构负有维护参保银行受保存款安全的责任，对参保银行的日常经营活动要进行监督管理，发生风险要及时提出建议和警告，以确保银行的稳健经营。
（三）促进银行业适度竞争，推动整体良性发展
存款保险制度是保护中小银行，促进公平竞争的有效方法之一。一是加强对存款人的保护，存款保险制度可以有效稳定存款人的预期，进一步提升市场和公众对银行体系的信心，增强整个银行体系的稳健性。二是在增大金融供给和服务方面，存款保险制度可以提升民营银行抵御风险的能力，增强其信用等级，促进民营银行的发展，丰富银行体系结构。三是存款保险制度作为市场化的风险处置平台，可以综合运用收购与承接、直接赔付、经营中救助等处置方式，及时化解不同类型的金融风险，实行快速有序的市场化退出和灵活的专业化处置，防止风险蔓延，维护金融体系稳定。
三、存款保险制度的国际发展历程
目前，国际上公认的国家层面上建立存款保险制度首创于美国。美国建立存款保险制度始于1929年至1933年金融大萧条。1930年至1933年，美国先后共有9096家银行倒闭，所涉及的存款数额占到银行体系存款总额的14.23%。为了确保美国银行和货币体系的稳定，保护广大存款人特别是中小储户的利益，消除人们的恐惧心理，美国国会通过了《格拉斯—斯蒂格尔法》，明确规定要建立联邦存款保险机构（FDIC）。
20世纪60年代，西方国家以及印度、哥伦比亚等纷纷引入存款保险制度。20世纪80年代以来,鉴于FDIC对稳定美国金融体系和保护存款人利益等方面的明显成效，及世界上相继发生的一系列银行危机与货币危机，促使许多国家政府在借鉴国外存款保险制度的基础上，结合本国实际，着手建立或改善已有的存款保险制度。显性的存款保险制度在全球获得快速发展。
1974年至2003年，建立存款保险制度的国家和地区数量增长了6倍。目前，全球共有113个国家和地区建立了存款保险制度，金融稳定理事会（FSB）24个成员国和G20集团中，只有南非、沙特没有正式建立存款保险制度。
四、存款保险制度核心要素
目前在实行存款保险制度的世界各国中，强制保险、限额赔付、建立事前基金、实行风险差别费率已成为主流做法。
（一）强制保险
强制保险要求所有吸收公众存款的金融机构必须加入存款保险体系，优点在于防止出现逆向选择。即如果实行自愿参保，会出现经营稳健的银行补贴高风险银行，最终导致经营稳健银行退出，而风险较高最需要救助的银行却留在了存款保险体系内。为了维持存款保险基金的运转，应对风险存款保险管理机构不得不提高保费，参保机构越来越少，反而加剧了风险。目前，大部分实行存款保险制度的国家都要求强制参保，只有瑞士、德国等极个别国家实行的是自愿原则。
（二）限额赔付
存款保险制度设计的出发点是既要充分保护中小存款人，又要发挥大额存款人的市场监督作用，设计合理的限额赔付既能有效保护存款人利益又能有效激励银行业合法合规经营，提高公众的风险防范意识，还可以促使大额存款人和金融机构股东积极参与对银行经营活动的监督。而全额保险的道德风险严重，和之前的国家兜底救助没有本质区别，只能作为应对危机的临时性安排，如2008年金融危机期间，爱尔兰、冰岛、马来西亚等国都出台临时性全额保险政策以抵御危机，市场稳定后又恢复到限额保险。
（三）建立事前基金
历次国际金融危机证明，事后融资机制无法保持公众对存款保险体系的信心，在经济发展较好的情况下，要注重存款保险基金的积累、避免顺周期等问题，即：经济繁荣时期保费负担为零，危机时期保费负担反而加重，强化周期波动。例如：2010年7月欧盟重新修订了《存款保险指引》，要求各成员国必须实施事前融资机制。
（四）风险差别费率
风险差别费率就是按照各参保金融机构的风险差异制定不同的存款保险费率。
1.单一费率制度道德风险严重，因而广受诟病。
各国实施存款保险制度的经验表明，不考虑金融机构风险差异实行相同的保险费率，不利于约束金融机构的冒险经营，容易增加存款保险基金的损失。通过实施风险差别费率这种市场化的经济手段，客观上可以对金融机构盲目扩张和冒险经营行为进行约束，促进其稳健经营与健康发展。
2.风险差别费率有利于银行稳健经营。
实行差别费率，通过经济手段形成正向激励机制，客观上可以加强对金融机构盲目扩张和冒险经营行为的约束，促进其稳健经营和健康发展，有效防止和疏导金融体系的风险。
风险差别费率计算。[1]目前各国风险差别费率计算方法主要有基于期权理论的存款保险定价模型（主要有Merton模型法、Black-Scholes模型法、Ronn-Verma模型法）、定量与定性混合分析法、预期损失模型法等。
期权定价模型是把存款保险看成一种看跌期权，存款保险等同于一个以保险期（参保至需要赔付时）为履约期，以受保存款为履约价，以银行资产为基础的期权。
国际存款保险协会（IADI）出台的《存款保险差别费率制度综合指引》，提出了在实务中结合定量和定性混合方法度量风险的存款保险定价方法，在美国、加拿大得到了成功实践。其中，美国所采用存款保险费率是在CAMELS评级和监管评级的基础上，通过金融比率法和债务级别法以及对投保金融机构作必要的调整最后计算得到。加拿大的差别费率的设计称作SCORING模型，是通过对定量(资本数量指标和其他数量指标)和定性两种因素综合评分产生得到。
美国存款保险管理机构（FDIC）制定存款保险保费费率的变量包括银行的监管评级、债券评级和财务指标。2011年，按照《多德—费兰克法案》的规定，FDIC修改了存款保险费率评估的基础，即以合并口径下的平均资产总额（季度内的日平均值）与平均有形所有者权益（一级资本的月平均值）之间的差额为基础计算存款保险费率，取代了于1935年确定的以估计受保障的存款规模为基础的计算口径。存款保险费率评估基础的修改目的是确保风险较高的银行承担较高的风险保费。
美国现阶段在“骆驼评价体系”（CAMELS）评级和监管评级的基础上综合考虑金融比率和债务级别计算风险差别费率，“骆驼评价体系”涵盖资本充足率、资产质量、管理水平、盈利状况、流动性水平及市场风险敏感性等多方面定性和定量因素。未来的中国存款保险制度也可以采用类似模型结合监管等级、外部信用评级及业务结构和复杂程度等因素确定费率。
1.衡量风险差别费率的指标主要包括核心指标（强制性使用）及辅助指标（选择性使用）其中核心指标比重约占75%，主要包括：资本充足率、资产质量、盈利水平、流动性等。2.为鼓励金融机构稳健经营，最高与最低费率需有较大差别，最低保费约为标准保费的75%，最高保费约为标准保费的2倍。3.定性+定量：基本评估包括风险应对能力、资产管理能力、损失恢复能力；补充评估项包括财务和非财务管理能力。
运用预期损失方法估算存款保险费率和保费。预期损失定价模型是一个具有代表性的定量方法，并在各国实践中有一定应用。它的原理是通过求得存款预期损失来得到存款保险的费率，即保费收入大于等于预期损失,可用下式表示:
预期损失=风险敞口额（投保存款）×预期违约率×违约损失率
预期违约率是商业银行的违约概率，即不能支付存款发生流动性危机的可能性,它是由历史因素和预期因素决定的。其计算可以考虑基本面分析、信用机构的评级分析和资本市场分析三种办法。通常是由穆迪或标准普尔提供过去若干年的平均违约率。
违约损失率是一个基于历史经验得到的百分数，FDIC对该值的定义是：过去每年银行业总体损失占总保险存款的比例。每个银行破产的原因和损失程度各不相同,因此从理论上并不能给出破产损失的具体计算公式(这里违约意味着破产)。从而对破产(违约)损失率的估计只有统计方法。违约损失率的算法通常有历史数据回归分析法、市场数据隐含分析法、清收数据贴现法。国际上对银行破产清偿率的经验研究表明其平均值大致为75%,即违约损失率为25%。
信用评级与违约损失率的关系（按照标准普尔信用评级技术手册）
预期损失定价模型取决于银行倒闭的概率、存款保险机构对该银行的风险暴露以及如果银行倒闭而可能造成存款保险机构的损失大小。相比Merton模型，预期损失定价模型则更具有一般性和可行性,通过运用基于财务会计的信息以及信用评级也可以运用。不过,许多国家由于历史上少有倒闭和发生损失的经历而无法计算一些参数。美国和加拿大在存款保险实践中所使用的定量与定性相结合的混合方法也许是迄今为止找到的比较成熟和可行的办法。
五、存款保险制度的模式
2011年，国际存款保险协会（IADI）对国际上存款保险制度的运作情况进行了全面评估和归纳总结，指出目前存款保险主要有三种模式：单一付款箱、损失最小化和风险最小化。
（一）单一付款箱模式
多为基金形式，当银行破产时，存款保险基金只拥有向存款人进行理赔付款这一单一功能，收取保费、资金运用不过是理赔功能的附属而已。制定费率及调整保费费率高低等职能都是由银行监管部门负责。
优点：人员少，成本低，起步容易。
缺点：无法早期干预，无法参与问题银行重组，不具有辅助监管的功能。对存款保险基金自身的风险缺乏控制力。
典型国家：主要是少数中小型经济体，如澳大利亚、新加坡、巴西。
单一付款箱无法及时获取信息，没有早期纠正和及时处置功能，只赔付存款人，且赔付周期长，不能有效约束和化解风险，经过一系列金融危机证明纯粹的“付款箱”模式是失败的。
案例：日本存款保险制度没有早期纠正职能，实行的也是单一费率，是纯粹的付款箱模式，而且日本银行业监管当局也无需承担风险处置成本，导致日本存款保险机构无法及时掌握风险情况，错失了处置的最佳时间。1996年至2009年，日本爆发了系统性金融危机，日本存款保险机构经历收支缺口达13.4万亿日元。
（二）损失最小化模式
除了在付款箱基础上赋予风险处置功能（包括过桥银行、资金援助等方式对问题银行进行处置）之外还增加了风险差别费率制度和监督检查的功能。
优点：积极运用多种风险处置工具，实现处置成本最小化。
缺点：缺少早期纠正等提前预警措施。
典型国家：加拿大、俄罗斯、法国。
（三）风险最小化
在损失最小化的基础上，进一步扩展了广泛的风险控制职能，包括早期纠正和补充监管等功能，有效地预防和控制风险。
主要功能：一是对参保银行的准入审查、现场和非现场检查、评级管理、中止参保等。二是根据参保银行风险大小和财务状况不同收取差异化保费，即实行风险差别费率。三是降低参保银行的处置成本，包括：各种破产处置方式，清算前的债权集中，最大化资产回收等。
优点：可以对问题银行早期发现和及时纠正，增加了问题银行的处置手段。
缺点：对人员和资金要求比较高。
典型国家：美国、韩国、我国台湾地区。
（四）早期纠正的内涵
2013年6月，国际存款保险协会（IADI）在《存款保险制度的早期发现和及时纠正一般指引》中提到：早期纠正是指对问题银行的早期发现和及时纠正，是存款保险制度有效运行的重要基础。
对问题银行的早期发现是存款保险制度有效运行的重要基础，当银行倒闭时，存款保险机构是最大的利益相关方，具有主动约束防范金融机构风险的内在动力，有助于降低道德风险。同时，赋予存款保险机构及时纠正职责，可以对监管机构形成一定压力，防止或减少监管宽容，促进监管质量和效率的提升。
早期纠正识别问题银行主要通过现场检查、非现场监测、信息共享、市场信息等方式。
1.非正式纠正措施。
目标：提出问题，进行预警。
措施：道德劝告，窗口指导，风险提示函，提交整改计划。
2.正式纠正措施。
目标：恢复问题银行至正常经营状态，为处置做好准备，降低问题银行倒闭的处置成本。
措施：责令补充资本金，限制重大风险交易，调整管理层，限制高管人员薪酬等措施。
六、我国存款保险条例制定的指导思想
从1993年《国务院关于金融体制改革的决定》（国发〔1993〕91号），前瞻性地提出“建立存款保险基金，保障社会公众权益”开始，相关各方在如何建立我国存款保险制度的探索中进一步深化认识，逐步形成共识。
一是既立足中国现实国情，又借鉴国际通行经验和做法。二是既与现行法律体系相衔接，又能适应新形势下防范和化解金融风险的需要。三是既满足当前加快建立存款保险制度的迫切要求，又着眼于该制度的长远发展和完善。
当前国内外经济形势复杂多变，未来几年我国存款类金融机构可能面临更多的风险和不确定性。从国内来看，未来推动经济发展方式转变和经济结构调整难度将加大，金融运行的体制机制仍需进一步完善，重点领域潜在的风险隐患犹存，银行业综合实力和整体抗风险能力有待进一步提升，特别是一些存款类金融机构盲目扩张冲动强烈，内生风险不容忽视。
与治水类似，防范金融风险也贵在“疏”而不在“堵”，仅靠金融管制而没有疏导是不行的。存款保险制度改革迫在眉睫，拖得越久，风险越大。未雨绸缪建立存款保险制度可以为防范未来可能出现的金融风险增加可靠的制度保障。在金融体系整体稳定时，建立制度的成本就较小。
尽快建立存款保险制度，对于完善我国存款人保护，厘清政府和市场的边界，发挥市场机制在及时防范和处置金融风险中的作用，增强金融业抵御风险的能力，防止金融体系风险的积累具有重要意义。
参考文献：
[1]何光辉：《存款保险制度研究》，中国金融出版社2003年版。
[2]潘修平：《存款保险法律制度的理论和实务》，法律出版社2005年版
[3]马军炜、白宁：《美国骆驼评级体系与我国银行业的监管》，《西安金融》2004（4）。
[4]刘文魁：《期权定价理论在存款保险定价问题中的应用》，《消费导刊》 2010（1）。
[5]张正平、何广文：《存款保险定价理论研究的新发展》，《经济评论》2006（2）。
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