王 颖
就我国而言，职务犯罪是社会反响最为剧烈、老百姓最为深恶痛绝的犯罪行为，严重影响着国家政治的稳定、经济的发展、社会的和谐。尽管时下腐败现象蔓延的势头正逐步得到遏制，反职务犯罪斗争也正逐步走上标本兼治的轨道。但也必须承认，腐败现象仍然严重，反职务犯罪斗争的形势依然严峻。因此，本文选取从体制机制建设的角度来系统研究惩治和预防职务犯罪的问题，具有十分及时的理论价值和现实意义。
一、我国惩治职务犯罪体制沿革的历史考察
要分析和把握我国惩治职务犯罪体制机制建设的得失成败，必须着眼于对66年来我国整个反腐倡廉的发展变化轨迹进行考察。本文将新中国成立以来我国惩治职务犯罪的发展过程划分为以下五个阶段。
（一）1949—1965年：我国惩治职务犯罪体制的建立和发展
新中国成立之初，党中央高度重视对国家工作人员职务犯罪的惩治和预防，及时领导人民开展了“三反”和“五反”运动，查办了一大批贪污贿赂犯罪分子。1952年4月，中央人民政府通过了我国第一部反贪污贿赂法——《惩治贪污条例》。1949年10月22日，最高人民检察署成立。同年12月通过的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，确定了检察机关独立的、垂直的领导体制。1951年9月，中央人民政府公布《各级地方人民检察署组织通则》，将检察机关的领导体制由垂直领导改为双重领导。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了第一部《中华人民共和国宪法》，确立了审检并立的体制，突出了检察机关在国家机构中的地位。1949年11月9日，中共中央发出《关于成立中央及各党的纪律检查委员会的决定》，决定成立中央和各级党的纪律检查委员会。随后，全国大部分地、县以上党委都建立了纪律检查委员会。从此，执政后的中国共产党处理党组织和党员违犯党章党纪的工作有了专门的负责机构，党的组织建设和纪律建设从制度上加强了。1955年3月，党的全国代表会议通过了《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决定》，决定成立的监察委员会除了检查的范围扩大、监督的成分加强外，在领导体制上，明确了监察机构上下级之间的领导与被领导关系。
（二）1966—1976年：“文革”时期党的“一元化”领导下的惩治职务犯罪体制
“文革”时期，原来存在于党政机关内部和外部的反腐倡廉机制已经受到根本性的破坏。1966年，正当国民经济的调整基本完成，国家开始执行第三个五年计划的时候，“文化大革命”爆发。同年12月，江青、谢富治提出“彻底砸烂公、检、法”口号。1967年1月，最高人民检察院遭到造反、夺权，工作陷于瘫痪。到1968年上半年，全国各级政法机关均遭受严重破坏，其中检察机关最为严重。随着《关于撤销高检院、内务部、内务办三个单位，公安部、高法院留下少量人员的请示报告》批准下发，最高人民检察院、军事检察院和地方各级人民检察院先后被撤销，检察制度被正式废除。1975年1月17日，四届人大一次会议修正通过的《中华人民共和国宪法》第二十五条规定：“检察机关的职权由各级公安机关行使。”[1]检察制度第一次在国家根本大法的形式下不复存在，检察机关的宪法地位彻底丧失。整个“文化大革命”时期，“党的一元化领导”“党领导一切”的问题越来越严重和突出，原来存在于党政机关内部和外部的反腐倡廉机制已经受到根本性的破坏，对我国党政机关的腐败现象的发展和蔓延及反腐败工作都产生了极为严重的负面影响。
（三）1977—1990年：改革开放前期惩治职务犯罪体制的恢复与重建
1977年8月，中国共产党第十一次全国代表大会召开，叶剑英同志在大会上作了关于修改党的章程的报告，在新的《中国共产党党章》中恢复了设置党的纪律检查委员会的条款，为纪律检查机构的恢复重建提供了依据。1978年2月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过了修改后的《中华人民共和国宪法》，在第43条中，该部《宪法》对检察机关的职权和领导关系作了原则性规定。1978年12月，党的十一届三中全会召开，重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线。1979年7月，第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《人民检察院组织法》，第一次明确规定了人民检察院是国家的法律监督机关。1980年2月，党的十一届五中全会通过并实施的《关于党内政治生活的若干准则》，是一部新时期廉政建设的重要法规，为开展党内监督提供了基本准绳。1987年，国务院正式恢复中华人民共和国纪律监察部，从而使我国的行政监察在体制建设方面得到进一步完善。1988年，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》，首次在单行刑法中将贪污贿赂犯罪规定为一类犯罪。1989年，最高人民检察院将经济检察厅更名为贪污贿赂检察厅。广东省人民检察院借鉴香港廉政公署的经验，在全国率先成立第一家人民检察院反贪污贿赂局，随后各大检察机关陆续建立了反贪局[2]。
（四）1991—2011年：以“法制化”为依托的惩治职务犯罪体系建设
在社会主义市场经济体制的建立过程中，面对新情况、新环境，腐败现象可能会更加严重。对此，1991年9月27日，江泽民同志在中央工作会议上强调：“只要我们党自己不腐败，自己不蜕变，谁也演变不了我们。”[3]1993年10月，中共中央发布了《中央纪委、中央组织部、监察部关于党政机关县（处）级以上领导干部廉洁自律“五条规定”的实施意见》。随后，中央相继出台一系列纪律规定，对干部队伍实行严格管理。1995年11月10日，经中共中央批准，最高人民检察院正式成立了反贪污贿赂总局，这标志着中国检察机关惩治贪污贿赂犯罪的工作步入专门化、正规化轨道[4]。此后，又通过立法，对检察机关自侦案件的受案范围和反贪污贿赂职能进行了明确规定，推进和规范了反贪工作。2000年，最高人民检察院发布《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》，明确提出预防职务犯罪的工作要求。2003年10月，十六届三中全会提出“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉战略方针。随后，党中央颁布了惩治和预防腐败体系实施纲要。2007年10月，在十七大报告中首次提出要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立、公正地行使审判权、检察权”。这一时期，在党中央坚强有力的领导和正确的战略部署下，反职务犯罪斗争逐步从侧重上级命令转变为以“法制化”为依托的制度建设。
（五）2012年迄今：十八大以来进一步强化惩治职务犯罪体制机制建设
党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央领导集体，紧抓反腐倡廉建设，不断加大惩治职务犯罪力度，以实际行动表明了新一代领导集体“从严治党、惩治腐败”的决心和态度。2012年12月4日，习近平总书记主持并召开中央政治局会议，会议通过了关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。2013年1月22日，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上强调：“反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣。”同年3月，习近平总书记作出关于“预防职务犯罪出生产力”的重要论述。同年12月25日，中共中央印发《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》，明确指出坚持“老虎”“苍蝇”一起打，表明坚决惩治和预防职务犯罪已成为现阶段反腐工作的重点。
二、我国惩治职务犯罪的现状及问题分析
（一）现阶段我国惩治职务犯罪的基本架构
1.党的纪律检查委员会是我国最早成立的反腐败机构
1949年11月9日中共中央下发《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，党的纪律检查委员会就成为我国反腐败的重要工作机构。从我国反腐败工作的分工上看，纪律检查部门是党内的专门机构，负责党内处分；行政监察部门是政府的监察部门，负责行政处分。在我国，纪律检查机关与行政监察机关合署办公，合称纪检监察。党的监督是最直接的监督，纪律是党的生命，从严治党关键在严格执纪。要把纪律建设作为治本之策，必须有严明的政治纪律和政治规矩。
2.政府行政监察部门与审计机关
新中国成立之初，中央政府在政务院下设人民监察委员会，成为新中国第一个全国性的行政监督机构。1954年9月，全国一届人大一次会议决定撤销原政务院人民监察委员会，设立中华人民共和国监察部，监督检查全国各级国家机关和各种公务人员是否存在违反国家政策、法令、决议、计划特别是经济建设计划的执行情况。目前，党的纪律检查机关与行政监察机关合署办公，共同履行党的纪律检查和行政监察两项职能。2007年9月13日，国务院成立国家预防腐败局，为国务院直属机构，在监察部加挂牌子，局长由监察部部长兼任。此外，根据《中华人民共和国审计法》规定，国务院和县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权。
3.各级人大监督机构
人民代表大会制度，是我国的基本政治制度。根据我国《宪法》规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责、受它监督。各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。就全国人大监督机构的设置而言，它是直接决定立法、监督等职能活动的结构和载体，还影响着立法过程和立法效果。
4.检察机关反职务犯罪机构
在我国，检察机关既是打击职务犯罪的职能机关，也是依据检察职能进行预防职务犯罪的重要部门。1988年8月，最高人民检察院根据1979年全国人民代表大会通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》的规定，设立了经济检察厅和法纪检察厅。1989年7月，最高人民检察院经济检察厅率先改名为贪污贿赂检察厅。8月18日，广东省人民检察院在全国率先成立了反贪污贿赂工作局。反贪污贿赂工作局集举报、侦查、预防于一体，并在局内设立了专门的预防贪污贿赂犯罪机构（预防处），这是全国检察机关第一个预防职务犯罪机构的雏形。随后，全国其他省区市的反贪局相继成立。1995年11月10日，最高人民检察院贪污贿赂检察厅正式更名为指导全国范围内反贪污工作的反贪污贿赂总局。至此全国上下统一的反贪局正式组建完成，全国整治贪污贿赂犯罪工作步入了更加专门化、正规化的轨道。2000年8月，最高人民检察院正式成立了职务犯罪预防厅，使得我国检察机关有了第一个专门的预防职务犯罪的机构。2014年11月，中央正式批准最高检改革方案，决定设立新的反贪总局，新的反贪总局将现有反贪总局、渎职侵权检察厅和职务犯罪预防厅合并，成立“三合一”式的“大反贪总局”。这样有利于最高人民检察院集中精力直接查办大案要案，有利于强化对下级业务的集中统一领导和指导，有利于破除制约办案工作发展的体制机制障碍。
（二）现阶段惩治和预防职务犯罪面临的主要问题和挑战
第一，惩治和预防职务犯罪的法律、法规体系建设滞后于现实形势。法律具有滞后性，而职务犯罪的手段、特征等都在不断地发展变化之中。已有的反职务犯罪法律法规也越来越不能适应形势。特别是在不断翻新的职务犯罪手段面前，很多条款已经显得力不从心，这在很大程度上会导致惩治和预防职务犯罪的工作机制很难发挥实际效果。在我国宪法、法律和其他法规当中，均难以找到预防职务犯罪方面的规定或措施，即没有专门的预防立法，只有最高检1999年1月做出的《关于加强职务犯罪预防工作的意见》和2000年12月做出的《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》，而且规定得比较笼统，且存在差异。此外，我国历来的法律传统都是以刑法、刑事诉讼法为中心的各种遏制犯罪的法律，没有或者很少涉及对于犯罪的预防等内容。同时，我国现行法规制度繁冗复杂、上下位重复矛盾，难免会出现法规制度无法适用或者适用难的问题。法律法规体系的不完善，使得权力主体处于权力与责任不相对称的环境中，行使权力的主体不承担责任，承担责任的主体往往没行使权力。这样自由裁量权与垄断权得不到有效的监控，再加上原本就不健全的法律法规体系往往又存在执行不到位的情况，就更削弱了法律法规对职务犯罪的遏制作用[5]。
第二，惩治和预防职务犯罪各机构分工不明、缺乏协调，难以形成合力。我国惩治和预防职务犯罪的国家机构虽经过多次调整改革，但仍然存在各机构分工不明、权责模糊、缺乏协调的问题，整体呈现出多元化与分散性并存的特点。现阶段，我国设立了党的纪律检查机构、行政监察机关、审计机关、国家预防腐败局、检察机关等多重反职务犯罪机构。但多元的反腐体制并没有形成强大的反职务犯罪合力，相反由于各机构各自为战、缺乏协作，反而消解了反腐力量。例如，现实中对于大量案件的查处，是由纪委立案审查，涉及犯罪的，则在主要犯罪事实查清、主要犯罪证据固定后再移送检察机关处理。这时检察机关的反贪部门作为侦查机关，又要将纪委已经查明的证据再重新固定一遍，实则是影响了反腐效率，浪费了司法资源。再比如，纪委及检察机关在查处腐败案件过程中，经常要涉及查账，但这些机构本身缺乏这方面的专业人员，因此不得不到审计部门去借人，在实践中往往容易造成相互推诿的情况。在审计处理上，审计机关只能向有关部门提出建议，进一步处理则还需要有关部门的支持协作。此外，即使在同一职能机关内部也普遍存在着分工不明、权责模糊、难以形成合力的问题。以检察机关为例，反贪局与反渎局办理的案件往往存在交叉，这样的交叉重合导致重复工作，影响效率、延误案件办理，容易出现推诿和扯皮[6]。这种“多头反腐”的侦查体制不仅分散了有限的办案力量，还会在办理具体案件时出现职能的交叉重叠，影响案件办理。
第三，惩治和预防职务犯罪工作的专业化建设薄弱。现阶段，职务犯罪的犯罪手段和方法都发生了很大的变化，给惩治和预防职务犯罪工作带来了很大的难度。面对复杂多样的职务犯罪环境，对惩治和预防职务犯罪工作队伍的专业化建设来说，其水平的高低直接决定反职务犯罪队伍战斗力的强弱。以检察机关为例，为了更好地依法履行法律监督职责，检察机关不仅应建设一支政治坚定、业务精通、执法规范、廉洁奉公的检察官队伍，还要建立健全与之相适应的配套制度。但目前，现有专业预防职务犯罪的机构和队伍建设薄弱，不能适应和满足当今形势发展的需要。目前，从全国范围来看，由于公务员的编制、经费、技术装备等问题，预防职务犯罪专职人员所占比例较小，因此许多地区不得不放弃部分预防工作；另一方面，职务犯罪预防人员虽大多具有较丰富的法律专业知识，但是对金融证券、财税等其他领域的知识涉猎不足，综合能力不强，办案时难免心有余而力不足，很难发现深层次的问题和隐患，也无法从专业角度提出可行性较强的建议或者措施。此外，在检察机关内部的办案管理体制中，与专业化办案模式相配套的责权机制尚未确立。如主诉检察官制度就是推行专业化办案模式的主要载体之一。在实践中，主诉检察官依法独立承办案件，处理相关事项，并承担相应的责任，但是与责任相对应的主诉检察官的权力却往往落实不到位。由于缺乏与专业化办案模式相适应的权责机制，专业化办案模式不能得到实质性的落实，导致专业化队伍建设与人才培养也随之滞后[7]。
第四，惩治和预防职务犯罪工作的监督力度不足。目前，我国虽然在各个领域都建立了监督机构，包括人大机关、纪检机关、检察机关、监察机关、政协部门以及群众监督和舆论监督等。但如此齐备的监督系统却并没有发挥出强有力的监督效果。首先，现实中权力过分集中，特别是领导者个人高度集权的现象十分普遍，人大监督往往是原则监督，流于形式，对具体问题的监督缺乏同步性和一贯性。人大所拥有的最高监督难以体现出来，往往流于形式。其次，纪检部门的监督属于党内监督，按照党章规定，纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，“这种体制使党的纪检机构缺乏必要的独立性，当然也就不可能有权威性，从而不可能对同级党委，尤其是对主要领导实施有效的监督”[8]。再者，专门机构监督力度也不够。我国的监察机关对贪污贿赂等腐败犯罪的监督权缺乏独立性，主动监督力度不够；我国的审计机关在行政上隶属本级行政长官，在业务上隶属上级审计机关的领导，这就决定了其也很难独立有效地对职务犯罪进行监督；作为外部监督的舆论监督和群众监督实际权利也尚无法律保障。
第五，检察机关没能充分发挥反职务犯罪的司法主体职能。我国检察机关是宪法明确规定的法律监督机关，负有对其他国家机关进行监督的职责，与全国人大相比，检察机关的监督更体现出专业水准和常态功能。但是，复杂多样的内外因素影响使其没能充分发挥反职务犯罪的主体职能。在领导体制上，检察机关机构设置不独立，附属性强。检察机关的人、财、物几乎都受制于地方党委、政府，其人事任免表面上通过地方人大来进行，实则需要经地方党委提名，而地方党委领导同时又常常是地方行政领导；从财政保障来看，地方财政是地方检察机关经费的主要来源。这样，人事任免和财务供给的控制使检察院实际处于地方同级党委的领导之下，检察院要对同级国家机关领导者进行监督，几乎是不可能完成的任务。在工作机制上，受地方党委领导，检察机关查办职务犯罪案件需要多个反腐机构配合，依法独立办案难以实现，严格执法面临多方干扰。而且，检察机关办理的许多要案主要来源于纪委转办，职务犯罪案源匮乏。同时，检察机关打击职务犯罪的许多侦查行为没有法律基础，现行反腐败法律缺乏必要的可操作性。此外，检察工作中也存在不少突出问题，比如：一些检察人员人权意识、程序意识、证据意识、规范意识没有真正牢固树立，有罪推定、口供至上、片面追诉等惯性思维尚未彻底消除；还有一些检察人员特权思想、霸道作风严重，违法取证、违法查封、扣押、冻结处理涉案财物、滥用强制措施、限制律师合法权利等司法不规范行为时有发生，有的甚至以权谋私、以案谋钱、贪赃枉法。
三、中外惩治职务犯罪特别权力机构例证
职务犯罪作为世界上广泛存在的典型腐败现象，已经成为几乎所有国家或地区的一大难题。目前，尽管世界各国都在不同程度地加大力度惩治与预防职务犯罪，并且很多国家在短期内也初见成效，但从长远来看，要实现有力惩治和有效预防职务犯罪，还需要不断强化国际间的了解交流和相互借鉴。
（一）香港特别行政区廉政公署的主要做法和经验
20世纪中叶，由于经济迅猛发展，各种社会服务需求增多，香港政府部门、公共机构的贪污腐败现象日益猖獗。1973年，发生了作为香港反腐败改革导火线的“葛柏事件”。为更好地治理香港，平息民愤，1974年2月15日，香港廉政专员公署作为打击贪污行为的一个独立机构正式成立，并获得了法律赋予的相应权力。廉政公署之所以被誉为“亚洲最成功的反贪机构”，其主要做法和经验有三点：一是地位高度独立。主要体现在：①机构独立。香港廉政公署是香港独立的、唯一的反贪污腐败专门机构，独立于政府体制之外，不受任何政府机关领导、制约，直接隶属于行政长官，只对行政长官一人负责。②人员独立。廉政公署成员体系与政府公务员体系相互分离、自成一体。廉政专员及其管辖职员均不受公务员叙用委员会之职权管辖，不属于公务员，不受《公务员条例》的约束。③经济独立。廉政公署财政经费完全独立，最终经费预算的审批和决定权都是由政府首脑，即香港最高行政首长批准掌握，不存在经济来源的依附问题。④法规独立。廉署工作所依据《廉政公署条例》《防止贿赂条例》等法律法规，并不依附于各个刑事立法当中，而是具有独立性。二是职权相对广泛。香港政府先后颁布了《廉政公署条例》《防止贿赂条例》《选举（舞弊及非法行为）条例》三个特别法例，赋予廉署更广泛、更灵活的权力。这些权力提升了廉政公署的威信，大大推进了反职务犯罪的进程。三是监督机制有效。香港政府通过制定《防止贿赂条例》和《总督特派员廉政公署条例》，形成了一套包括内部调查及监督组的监察、法律法规对廉署权限的限制、三大专门咨询委员会的监督和广大市民投诉机构监督的监督机制。这样就有效形成了自上而下、自下而上、由内到外、由外到里的全方位监督[9]。
（二）新加坡贪污调查局的主要做法和经验
贪污调查局是新加坡专门的反贪组织。以李光耀为首的人民行动党上台执政后，为了严厉打击贪污腐败，出台了《反贪污法》，规定了极为严厉和详细的惩罚措施，并赋予贪污调查局莫大的权力，为其开展反腐斗争提供了法律保障。新加坡之所以被称为“亚洲最廉洁的国家之一”，其贪污调查局有力打击腐败犯罪行为的经验值得我们借鉴。一是机构设置独立。新加坡贪污调查局直属于总理公署，既是行政机构，又是执法机构，贪污调查局局长由总理直接领导，不受其他任何人的指挥和管理。二是掌握巨大实权。《反贪污法》为贪污调查局开展反腐斗争提供了基本法律保障，该法严密、详实、明确地规定了贪污犯罪的罪名和处罚措施，有相当强的操作性。《反贪污法》规定贪污调查局不仅仅是行政机构，同时也是执法机关，拥有极大的权力。强大的权力保证了贪污调查局能够充分地履行职责，有效地开展反贪工作[10]。三是处在严密的监督和制约之下。贪污调查局尽管拥有极大的权力和极高的地位，但其本身也要接受广泛的监督和制约，处于各方严密监控之下。可以监督贪污调查局的部门包括税收署、警察局、移民局等。这些对贪污十分敏感的部门，严密监督着贪污调查局的每一名成员。此外，贪污调查局成员的工资待遇很高，超过了其他所有部门，这也是保证贪污调查局廉洁的关键所在。
（三）美国联邦调查局反腐败的主要做法和经验
联邦调查局始创于1908年，经过几次易名，到1935年正式命名为现在的联邦调查局。它隶属于美国司法部，其反腐败的成功经验包括以下三点：一是拥有周密的反腐法律体系。联邦政府反腐建设的主要内容之一就是通过建立周密的法律法规来规范公职人员的行为，这是美国反腐体制的基础。联邦政府相继颁布《联邦反腐行为法》《联邦选举竞选法》《文官制度改革法》以及《监察长法》等，从规范联邦竞选、政务信息的公开、行政行为及行政人员的道德三个方面对公职人员职务行为进行了严格限定。二是建立权威独立的反腐机构。美国联邦政府反腐法律的实施，促成了大量相关法律执行机构的设置，法律赋予这些反腐机构较高的权威性和独立性。这些机构分别承担着反腐败的不同职责，严格执行反腐的各项法律法规，强力有效地防止了腐败的发生，及时地发现并制裁腐败事件。三是形成分权制衡的反腐败体制。美国的三权分立原则，使美国政府各个权力主体都处在被监督的状态，有效遏制了因权力过分集中而产生的腐败现象，防止了权力的滥用。在美国联邦政府反腐制度的构建中，行政机关、立法机关和司法机关都各自有严厉地内部自我约束的制度和机构，以保证自我内部腐败问题能在第一时间内被自我发现和自我纠正。与此同时，每个权力机关又必须担当外部监督者的职责，需要对除自己以外的另两个权力机关进行反腐[11]。
（四）对我国反职务犯罪体制机制建设的启示
通过分析以上国家和地区反腐败的典型经验，可以归纳出以下几点启示以供借鉴：一是专门化、成文化的反职务犯罪立法。随着对反职务犯罪实践的不断探索，很多国家和地区都意识到建立专门的、成文的反职务犯罪法律体系十分紧要，通过专门性的成文立法这样不仅可以从立法的高度震慑职务犯罪，而且实实在在地构建起了规范公职人员乃至政府机构的体系化的行为准则。二是独立统一的反职务犯罪机构。无论是香港、新加坡，还是美国，在应对职务犯罪的实际工作中，有一个鲜明的共同特点，就是拥有统一的、职权独立、执行有力的反腐败机构。正是源于这种体制上的独立统一性，才使这些典型的反职务犯罪机构所具备的威慑力得以充分施展。由此可见，建立统一独立的反职务犯罪机构，是保障国家有效惩治和预防职务犯罪的有力武器。三是明确有力的权力监督和制约。权力高度集中而又缺乏相应的监督和制约机制，是导致职务犯罪等腐败现象猖獗的一个非常重要的原因。因此，仅仅对权力的设置进行完善是远远不够的，还必须在此基础上对权力进行严格监督和制约，建立严密的权力监督和制约体系。四是建立公职人员财产申报和公开制度。通过立法规定公职人员申报财产，并由政府有关部门进行公布与查核，再由社会进行监督。财产申报和公开制度能在相当程度上震慑和监督握有权力的公职人员，并从制度上提供了惩治和预防职务犯罪的技术途径。因此，我国也很有必要不断借鉴完善和真正落实国家公职人员财产申报和公开制度。
四、完善我国惩治和预防职务犯罪体制机制建设的几点思考
（一）构建并完善惩治和预防职务犯罪的法律法规体系
“法令行则国治国兴，法令弛则国乱国衰”，可见，法律法规体系的建设是反职务犯罪斗争的中流砥柱。完善的立法，就是惩治和预防职务犯罪的基础和前提。新一届中央领导集体履职后不久，习近平总书记就明确指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”这一表述点出了中央反腐的法治化方向和路径。2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”而且还特别强调：“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。”随后，最高人民检察院在2015年2月16日正式印发实施《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》（2015年修订版），明确提出：要积极配合中央有关部门，加快推进反腐败国家立法。推进反腐败国家立法，事关反腐倡廉工作全局。应围绕加强对权力的制约和监督，抓住腐败现象易发多发的关键环节，充分论证，先易后难，成熟一个出台一个，逐步形成有效管用的法规制度体系。
当然，除了尽快出台惩治和预防职务犯罪的专门法律外，还应使之与相关的方针政策形成比较完整的体系，对职务犯罪的预防、惩治和监督真正地做到无缝对接。同时，执法全过程都必须要做到“有法必依，执法必严，违法必究”。通过维护法制，保证国家工作人员依法行使权力，防止腐败，维护公平正义。可以说，法律法规的建设水平直接决定着反职务犯罪斗争成败的全局。所以，惩治和预防职务犯罪的国家立法不能总是引而不发、议而不决。目前急需进入实际运作层面，早日构建起惩治和预防职务犯罪法律法规体系，为反职务犯罪撑开严密的、强有力的法律保护伞。
（二）以“法治化”为基础，构建全方位反职务犯罪的制度体系
一是发挥党的纪律检查机关在惩治和预防职务犯罪体系中的核心作用。坚持党对反职务犯罪工作的领导，是中国特色社会主义最本质特征的要求，也是中国特色社会主义司法制度最根本的保证和最大的优势。《中国共产党章程》规定：党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。1994年3月25日，中共中央纪律检查委员会印发的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》指出：检查中国共产党党内违纪案件是中国共产党的纪律检查机关的一项重要工作，是严肃党纪的中心环节。1999年1月，最高人民检察院颁布了《关于加强预防职务犯罪工作的意见》，第五条规定了检察机关的反职务犯罪工作必须在党委的统一领导和部署下开展，强调了党的纪律检查机关在反职务犯罪体系中的绝对领导地位和核心作用。所以，反职务犯罪各部门应积极争取党委对其工作的重视和支持，推动建立党委统一领导、部门各负其责、社会共同参与的惩治和预防职务犯罪工作的协作大格局。
二是深化司法体制改革，确保检察机关查办案件的独立性。现阶段，我国检察机关的不独立主要体现在两个方面：一方面各级检察机关的经费保障主要是依赖于当地政府支持，受制于当地政府，在办理、查处案件上就会存在无形的阻力。另一方面，各级检察机关的人事任命权尤其是检察长的任命权，主要由当地党委决定，上级检察机关只有建议权。没有真正的独立，就不可能有真正的监督。我国司法改革的根本目标就是保障人民法院、人民检察院依法独立公正地行使审判权和检察权，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度[12]。司法独立是建设社会主义法治社会的必然要求，是实现司法公正的最根本的保证。
三是加强人大监督职能，确立国家权力机关对政府行政的有效监督。就目前情况来看，各级人大及其常委会一般都未设置专门的监督机构，绝大多数地方各级人民代表大会亦没有设立专门的监督机构，从而使这项权力的行使因缺少机构保障而无法落到实处。监督权作为宪法、法律赋予各级人大经常行使的一项重要职权，必须有一套设置科学、合理的组织机构来负责对其的具体实施。具体来说，必须建立健全与国家权力机关担负的繁重监督任务相适应的宪法监督机构及常设的监督工作机构，以保证反职务犯罪监督工作的合法性和权威性。同时，可以建立人大监督特派员制度，避免地方保护主义对反职务犯罪工作的干扰。
四是保证政府监察部门与审计机关履行职责的监察审核权。要逐步加强专门监督机构的权力，进一步建立健全监察监督、审计监督的长效机制，不断提高其依法监督地位，从体制上保证其独立行使监督和审计的权利，不受任何机关和个人的干扰。监察机关在查办案件中，只要涉及有关行政部门、机构职责范围内的事项，有关行政部门、机构都应当按要求予以协助，没有例外。而审计机关是国家行政机构的组成部分，是代表国家执行审计监督权的国家行政机关，它具备的专业特长和职权优势，决定了审计机关在反职务犯罪中具有不可替代的重要作用。
（三）建立科学高效的惩治和预防职务犯罪工作机制
一是党的纪律检查委员会与检察机关建立联动协调机制。纪委和检察机关作为我国反职务犯罪的两大支柱，在实际工作中，这两大支柱面临协作机制不畅通、协作规定不健全等问题。目前，由于我国尚未制定统一的反职务犯罪法，关于纪委和检察机关反职务犯罪协作的规范性文件主要见于党内的一些通知规定。此外，由于纪委在党内政治地位高于检察机关，检察机关的法律监督职能往往不能完全落实。正确发挥好纪委的组织协调领导职能，首先应该体现在党的反腐败方针、政策的贯彻执行方面的组织协调，而不能任意扩大到具体案件。纪委不能对检察机关查办的案件进行干涉甚至作出决定，从而做到不失职、不越权，更不能违反刑法和刑事诉讼法等法律而干涉具体案件。
二是人大监督问责与监察审计部门行政监察高效合作。我国《宪法》规定，人民代表大会制度是我国根本的政治制度和基本的政权组织形式。人民代表大会居于国家权力体系的中心地位，负有法定的监督责任。要高度重视人大监督，特别是要把各级人大对于政府工作的监督问责权力细化、具体化，明确人大监督的问责手段和力度，充分运用其监督权力对行政机关进行问责。
三是体制内监管与社会监督通行并举。惩治和预防职务犯罪是一项复杂的社会系统工程，所以，监督主体应该是多元和多层次的，特别是应该尽力做到体制内监督和社会监督通行并举，构建体制内外全方位、无缝隙的监督体系网。尽管我国现有的监督主体多样而庞大，但是发挥的效果却不尽如人意。要健全和完善体制内监督和社会监督通行并举机制，特别是要动员全社会的力量，加大社会监督力度，依靠广大人民群众的参与和支持来惩治和预防职务犯罪的行为。
四是党的纪律处分与法律惩办密切衔接。反职务犯罪必须除恶务尽。从党的自身建设看，作为执政党必须从严治党，只有坚决果断地清除职务犯罪分子，才能保持党的队伍的纯洁性和先进性，党才能始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。党的纪律监督主要针对党的内部监督，即党组织的监督和党员之间的监督。为严肃行政纪律或者其他方面的纪律，在追究党员党纪责任的同时，还需要给予该党员行政处分或者其他纪律处分。这里的“行政处分或者其他纪律处分”应该从广义上予以理解，包括人大机关、政协机关、法院、检察院、企事业单位、人民团体、军队等部门根据本系统、本部门的纪律方面的规定所给予的各种纪律处分。涉嫌犯罪的，还需要移送司法机关。
（四）建设“惩防并重，预防为主”的预防职务犯罪体制机制
一是设立独立的、事权统一的国家预防职务犯罪专门机构。建立预防职务犯罪的专门机构是预防职务犯罪工作的现实需求。该机构的建立，可以整合优势资源进行反腐工作、落实各项反腐措施，统一组织、管理、协调检察机关的预防工作，既有利于业务部门集中精力办案，也有利于对预防职务犯罪问题进行系统研究，加强宏观指导。整合后的预防腐败专职机构，以原国家预防腐败局、审计部门、检察机关职务犯罪预防部门为主体，配备一定比例的了解该行业、部门的权力运行方式及流程的原纪检监察部门、反贪部门工作人员，同时还需要吸纳金融、会计、税收、建筑等各个领域的专业人才，从而建立一支高素质的专业预防队伍。在领导体制上，预防腐败专职机构要建立单一的垂直领导体制，以增强该机构的事权统一。
二是建立系统的惩防机制，形成“惩防一体化”工作格局。党的十八大提出：要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设。惩治和预防职务犯罪需要建立系统的惩防机制，形成“惩防一体化”工作格局。检察机关是法律监督机关，依法承担着查办和预防职务犯罪的职责。检察机关的惩治和预防是优势互补、相辅相成、不可分割的有机整体，是对立统一的辩证关系。而检察机关“惩防一体化”机制是检察机关自侦、公诉等执法部门和预防部门立足惩治和预防职能，优势互补、密切配合、惩防联动的过程和方式。因此检察机关不仅要依法查办腐败现象中最严重的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪，同时还要通过预防工作的监督手段来防止和减少职务犯罪的发生。
三是深化行政体制改革，推进政务“公开、透明”。公开是腐败的天然对手，公开是最好的防腐剂。政务公开是反职务犯罪的利器[13]。我国党和政府早已认识到政府信息公开对于健全民主政治、预防腐败的重大意义，在党的十五大报告中已经提出要实行政务和财务公开，在党的十六大报告中正式提出要推行政务公开制度。新一届中央领导集体履职以来，不断加大行政体制的改革力度，更加注重推行政务公开透明。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，都对推进政务公开提出了明确要求。2015年2月28日，最高人民检察院召开主题为“让检察权在阳光下运行”的新闻发布会，并发布《关于全面推进检务公开工作的意见》，对新形势下检察机关全面推进检务公开工作。
四是以加强制度建设为本，将“权力关进制度的笼子里”。2013年1月22日，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上强调：要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。10个月后，在党的十八届中央委员会第三次全体会议上，习近平总书记再次强调：要强化权力运行制约和监督体系，坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。而后，党的十八届三中、四中全会都对习近平总书记的这一表述进行了清晰申明。2015年3月5日，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第三次会议上作《政府工作报告》时指出：腐败现象的一个共同特征就是权力寻租，要以权力瘦身为廉政强身，紧紧扎住制度围栏，坚决打掉寻租空间，努力铲除腐败土壤。上述种种，都表明了新形势下党和政府坚持用制度治理和预防腐败的鲜明态度。惩治和预防职务犯罪必须以加强制度建设为本，必须把权力关进制度的笼子里，让权力在阳光下规范运作，确保有权也不能任性。
【注释】
[1]邵景均：《新中国反腐简史》，中共党史出版社，2009年，第66页。
[2]郑健：《新中国第一个反贪局诞生的前前后后》，《检察日报》，2009年8月21日，第005版。
[3]中共中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编》，中央文献出版社，1991年，第1711页。
[4]詹复亮：《论反贪局的建设和发展》，《国家检察官学院学报》，2011年04期，第40页。
[5]刘晓瑜、高洋：《职务犯罪问题初探》，《榆林学院学报》，2013年03期，第73页。
[6]王显伦：《论预防职务犯罪》，硕士学位论文，山东大学，2013年，第9页。
[7]孙应征：《刑事诉讼法律监督理论与实务》，武汉，武汉大学出版社，2011年，第466页。
[8]朱广亮：《我国反腐败领导体制研究》，《东北大学学报》，2010年第8期，第43页。
[9]刘志鹏，郑丹丹：《香港廉政公署与内地反腐机构的比较及启示》，《经营管理者》，2013年02期，第64页。
[10]孙明霞：《新加坡贪污调查局经验及对我国的启示》，《中共山西省委党校学报》，2009年06期，第108页。
[11]吴倩君：《美国联邦政府反腐败体制研究》，硕士学位论文，南昌大学，2013年，第15页。
[12]张雪梅：《论我国职务犯罪的成因及预防对策》，硕士学位论文，东北师范大学，2013年，第18页。
[13]干以胜：《中国政务公开研究》，中国方正出版社，2012年，第34页。
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