治理品质提升研究

第六章　治理品质提升研究

城市治理作为城市品质的重要方面，在经济社会发展中具有基础性作用。加强和创新城市治理，有利于增强城市的综合竞争力，有利于促进城市的可持续发展，更有利于提升市民的幸福感和获得感。

一、城市治理的科学内涵

城市管理包含经济发展、文化事业、治安管理、司法公正等诸多内容，随着城市管理事务的大量增加，城市管理的思路也应当随着治理内容的扩大做相应调整。

（一）城市治理概念的提出。传统公共管理的垄断性、排他性和强制性特征比较突出，“治理”关注政府与社会组织、民间组织的互动、配合、协作，能最大限度地调动和实现各方共同利益，确保公共管理结构稳定有序。当治理理论被引入到城市管理领域的时候，就产生了城市治理的概念。瑞士政治学家皮埃尔认为，城市治理是城市政府与非政府部门之间相互合作推动城市发展的过程。从西方国家的城市治理实践来看，城市治理的多元主体、民主协商等理念已经得到社会的广泛认同。随着我国经济社会的发展，传统的城市管理模式已无法满足日益增长的多元利益需求，城市治理理念和模式亟需得到进一步转变。

1.城市治理是经济社会发展的客观要求。随着新型城镇化的快速推进，城市面临的公共事务急剧增加，并显露出系统性、动态性、复杂性和不确定性特点。城市运行需要多方面社会力量参与推动，这就要建立以公共产品和公共服务有效供给为目标的综合治理模式。

2.城市治理是破解管理困境的现实要求。受计划经济体制的影响，现行城市管理基本特征为政府集权、部门切割，职能职责划分不尽科学，垂直管理与属地管理的矛盾交叉，城市建设和管理中推诿扯皮、争利等现象长期存在，责、权、利不匹配，管理责任与权力行使错位。纠正和解决这些问题，需要践行治理理念，明确政府与社会边界。

3.城市治理是社会力量崛起的迫切需要。市场经济发展起来后，新的社会角色和社会组织大量涌现，社会成员的自主性大大增强。社会力量以自治性为基本要素，在解决城市经济社会发展面临的问题时，发挥着政府机构不可替代的作用，这些组织不仅促进了社会整合和群体间的认同，还加强了国家与社会的沟通，使人们对重要事项易于达成共识。

（二）城市治理的基本特点。城市治理以多元主体共同参与为核心，以发挥社会各方参与为支撑，在许多方面与城市管理都有很大差异。具体来讲，城市治理有以下几个特点：

1.理念的现代性。相对于城市管理的垄断性、强制性、排他性而言，城市治理贯穿着一系列新思想、新理念，包括人本、民主、法治、高效、和谐等重要原则，它们共同构成了有机联系、相互影响的现代城市治理理念体系。

2.主体的广泛性。在城市治理中，政府承担着重要职能和责任，但不再是公共事务管理的唯一主体。政府之外的企业、公民和社会组织等也是公共治理的主体。它们在各领域中发挥着特殊优势和作用，以达到治理品质的正当化和治理效率的最优化，推动和谐共生的多元治理模式的形成。

3.权利的民主性。政府不再垄断公共权力，而是由各主体共享，每个治理主体在法律允许范围内拥有平等的参与权和决策权，拥有凭借自身意志做出决定的自由。只有注重发挥不同组织正面的、积极的功能，才能增强城市治理的实效性和公共服务的优质供给。

4.效果的长效性。城市治理提供的多样化、宽范围的利益表达，推动政府决策充分吸纳基层群众的意见建议，有利于决策的科学化、民主化，决策的执行过程会更顺畅、更便利，治理效果也会更稳定、更长效。

（三）城市治理的基本元素。城市治理是一项难度较大、综合性强、牵涉面广的系统工程，要推动城市治理取得良好成效，要求各组成元素间相互支持、相互协作，发挥出整体效应。城市治理的组成元素主要有：

1.多元主体参与为中心。城市治理需要把政府职能和社会各种力量结合成一个密切联系、相互监督、共同合作的公共服务体系，该体系包括政府机关、街道社区和社会组织、企事业单位、市民个人，各类主体在不同的城市治理领域以不同方式发挥着各自所长。

2.体制机制建设为支撑。城市治理的新理念不能仅仅停留在理论层面，需要在实际运作中以体制、制度为支撑，进一步构建其现实路径。实现城市治理的制度保障，主要包括信息公开、公众参与、社会监督、政府购买服务、法治化为主的管理等制度。

3.方式方法创新为抓手。政府权力运行不应是单一方式的强制性管制，行政管理应符合人本、弹性、协调的要求，方能实现城市治理的高效化。可通过完善居民自治和多元沟通等机制，以民主化、公开化的行政手段，推动政府与社会的合作与双向互动。

4.信息技术运用为保障。以互联网为引领的现代媒体，降低了公共服务的成本，信息技术手段的高速发展改变了政府行为方式，提供了更为便利有效的政治参与途径，激发了公民参与的兴趣，改变了传统行政管理中政府与公民的关系，促进了政府行为模式转变，有助于实现现代城市治理。

二、现代城市治理的主要趋势

实现城市管理向城市治理跨越的过程，是实现党和政府从善政向善治的重大转变，从发展型政府向服务型政府的重大转变，从传统管理型向现代治理型的重大转变。总得来说，现代城市治理呈现出以下主要趋势：

（一）城市经济现代化与社会现代化同步发展。在社会主义市场经济体制下，自然人会逐步完成从单位人向社会人身份的转变，面对这一转变，需要多元化的社会治理体系，以法律、行政、道德等手段，对全体社会成员的行为进行规范，对社会公共事务进行组织、协调、服务、监督。在推进城市治理体系和治理能力现代化进程中，实现城市现代化发展必须坚持以经济建设为中心，以社会建设为重心，以城市民生事业现代化、社会事业现代化、社会体制现代化、社会管理现代化、社会组织现代化、社会文化现代化、社会结构现代化、社会平安现代化、城乡社区现代化等为基本标志，建成与城市现代化经济结构相适应的现代化社会结构。^[1]

（二）城市治理走向制度化、规范化、程序化。城市体制改革必须遵循经济社会发展规律，结合国情、域情，在充分调查研究的基础上，通过制度化的模式全面深化改革。城市治理体系和治理能力现代化必须坚持规范化的操作实践，任何改革方案和具体改革措施，都要进行以法律法规、党纪政纪为依据的操作，使改革过程不留后遗症，使改革结果让群众满意，使改革成绩惠及群众。程序化是在新的历史条件下，改革开放进入成熟期的重大标志，只有坚持程序化，才能实现提升城市治理体系和治理能力。城市治理体系和治理能力现代化需要坚持程序化原则，对党和国家已经明确进行的改革部署，不折不扣地贯彻落实；对在现有认识水平下吃不准的改革方案，坚持国家利益和人民利益至上，广泛听取社会各方面意见，最大限度把改革举措落到实处。

（三）城市治理体系的核心是坚持民生优先。创新城市不同领域的治理模式，必须从传统自上而下的行政管控中解放出来，坚持以民为本的核心理念，充分发挥多方参与、共同治理的主动性、创造性。现阶段应突出两个方面：一是创新社区组织模式。城市建立社区组织的服务形式，有利于政府职能转变，提高服务效率，拓宽居民参与渠道，提高社区自治能力。二是发挥社团群体及中介组织作用。提高城市治理能力，需要社会组织内部形成一定的公共权力，但必须受制于国家法律，在法律允许范围内，通过履行对社会的公共责任，规范成员的社会活动。

眺望南市区

（四）城市治理要求政府进一步转变职能。城市在深化改革中提高治理能力水平，必须坚定不移地让市场在资源配置中起决定性的作用，严格规范政府行为，政府还必须要逐步完全退出经营领域，进一步放权给社会，激发出民间活力，市场能办好的事坚决放给市场去做，社会能做好的事坚决交给社会去办。政府要管好经济社会运行的“红绿灯”，以实现党和国家提出的把“错装在政府身上的手”换成“市场和社会的手”的改革方向，通过服务型政府建设推进城市治理创新。

三、嘉峪关城市治理品质的提升策略

随着科技化、信息化的快速发展，城市治理也越来越具有科技性和开放性，对治理理念、模式、主体等方面提出了新要求。嘉峪关应着眼城市治理一盘棋，着力全面深化改革，创新治理理念、治理体制和治理手段，提升城市的治理品质。

（一）转变工作职能，打造服务型政府。党的十八届三中全会指出，必须切实转变政府职能，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。嘉峪关应抓住全面深化改革的契机，持续深化行政体制改革，推动投资发展型政府向服务运营型政府转变。

1.全面深化改革，规范政府工作职能。改革是推动经济社会发展的强大动力，也是推进城市治理的重要途径。嘉峪关应以全面深化改革为突破口，持续做好行政审批的接管放，对国务院和省政府决定下放、明令取消的审批事项，不折不扣地放给市场和社会，进一步释放市场和社会的活力。要优化管理职能，对保留的行政审批事项，编制事项目录，明确办理要件、审批程序和时限，公布权力清单、接受社会监督，提高审批效率和服务水平，为加强城市治理创造良好环境。尤其应注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，依靠建立和完善市场机制，进一步提高城市治理效能。

2.强化服务职能，健全公共服务体系。在城市治理体系和治理能力的变革中，公共服务地位特殊、功能重要，直接关系到城市的和谐稳定与未来发展。近年来，各地纷纷把目光投向城市的软件建设上，健全公共服务体系，强化公共服务职能，调动社会参与的积极性和创造性，劳动、知识、技术、管理等活力竞相迸发，经济社会发展的内生动力不断增强，客观上推动了城市治理水平的提高。借鉴这些城市和地区的治理经验，嘉峪关应注重统筹各方面资源，把政府工作重点、政策支持重点、财力保障重点逐步向社会领域、公共事业倾斜，把新增财力主要用于改善民生，扩大购买服务范围，让公共服务水平和范围逐年扩围增容，更好地满足城市发展和人民生活的需要。坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，增强服务供给能力，创新体制机制，统筹推进城乡社会保障一体化，建立更高质量、更高层次的社会保障体系，使群众共享改革发展成果。

3.加强社会治理，维护社会公平正义。最大程度实现公平正义是社会主义制度的内在要求，追求公平正义是政府工作的重要目标。嘉峪关提升城市治理品质，要完善各项社会政策，加强制度建设，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。积极构建政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体系，促进政事分开、管办分开、事业和产业分开、营利性与非营利性分开。健全社会调控机制，特别是建立健全维护群众权益机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，更好维护群众的合法权益。健全社会风险管理机制，提高应急管理能力，明确政府、社会力量及各方面的风险管理责任，合理配置和利用资源，将源头治理、动态管理、应急处置有机结合起来，强化公共安全体系建设。^[2]

（二）推进法治建设，打造法治型政府。国家的法律法规需要政府来实施，政府的决策与执法活动是否合法、是否适当，关系到群众福祉和社会稳定，关系着依法治国基本方略的落实。一个成熟的城市，一定会崇尚法治。嘉峪关城市治理水平的提高，须依靠法治模式完善、法治建设制度设计，自觉把城市治理纳入法治化轨道。

1.提高依法行政能力。随着经济社会的发展和互联网的广泛运用，公民的维权意识进一步提高，政府的行为受到社会普遍关注，创新城市治理考验着政府的法治能力。嘉峪关应完善行政组织和行政程序相关制度，推进政府机构、职能、权限、程序和责任法定化，全面实施权力清单、责任清单和负面清单，提高行政工作效能，做到权力不越位、不错位、不缺位。领导干部这一“关键少数”在法治建设中处于“关键地位”，应带头尊法学法、守法用法，养成依法办事的习惯，提高运用法治思维和法律手段解决矛盾和问题的能力。要提高公职人员的法治素养，建立法律知识培训长效机制，把依法行政纳入公职人员培训的教学内容，开展通用法律知识、专门法律知识和新法律法规专题培训，把培训情况、学习成绩作为考核的重要依据，进一步提高工作人员的法治水平。

2.理顺行政执法体制。行政执法是依法行政的关键环节，是城市治理的重要组成部分。嘉峪关市通过深化改革，整合行政执法力量，组成市综合执法局，执法效果明显提高。在推进城市治理过程中，应科学划分执法权限，完善行政执法程序，规范执法流程，严格执行重大行政执法决定法制审核制度。按照合理行政、过罚相当、处罚与教育相结合的原则，制定具体标准，细化、量化自由裁量权，推动行政处罚自由裁量权依法、合理行使，实现行政执法工作的规范化，发挥维护和保障社会秩序的积极作用。执法队伍素质的高低直接影响着依法治理的质量，应强化执法队伍建设，落实好行政执法责任制，进一步加强执法考评监督，强化责任追究，做到阳光执法、文明执法、依法执法，为城市治理打下良好的基础。录用城市治理行政执行人员要严格标准、公开竞争、择优录用，让那些素质好、懂法律和专业技术强的人员进入执法队伍中，形成强者上、平着让，庸者下的良好竞争机制。

3.健全科学决策机制。城市治理是一项综合性工程，需要广泛倾听民意。嘉峪关加强和创新城市治理，应严格遵循行政决策程序，落实公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定环节，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。要加强行政决策监督和责任追究，落实依法做出的各项决策，既不能不作为、乱作为，也不能慢作为、消极作为，应根据法律制度授权，依法依规做出决策。要结合嘉峪关实际，全面推行法律顾问制度，重大决策事项在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、做出决策。凡事关全市经济社会发展和群众切身利益的重大政策、重大项目等事项，都必须进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，以科学的决策机制保障政策的有效性。

4.加强权力制约监督。英国思想史学家阿克顿说，权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。嘉峪关推进城市治理，应全面深化政务公开，强化对权力运行的监督制约，加强对领导干部监督特别是日常监督，防止公共权力变质和蜕化。发挥各种监督主体的作用，强化市人大及其常委会的法律监督、政协的民主监督，办理好人大代表议案、建议和政协提案。加强群众监督、舆论监督，完善司法监督、社会监督，优化权力清单和办事流程，进一步推进分事行权，着力提高服务效能，严肃查办违纪违法案件，促使公务人员依法办事。

5.坚持法治方式与群众工作相结合。人民群众对建设法治国家和法治社会期盼强烈，法治建设的关注度和敏感度高，嘉峪关提升城市治理品质，须运用法治思维谋划和推进工作，运用法治方式研究和解决问题，依法化解社会矛盾、依法预防打击犯罪、依法维护社会稳定。注重群防群治工作，以公安派出所、基层法庭、综治部门等为主体，落实执法司法为民便民措施，完善网上办事大厅、综合性诉讼服务中心职能，方便群众运用法律途径解决纠纷。推进城市治理必须坚持群众观点、走群众路线、引导群众依法合理表达诉求，提升群众法律意识和依法维权能力。司法机关在促进社会和谐中具有特殊作用，须严格依法办案，解决诉讼难、执行难等问题，让群众在每一起司法案件中都感受到公平正义。

（三）加强精细管理，建设平安城市。精细化原本是一种企业管理理念，是将常规管理引向深入的基本思想，以最大限度减少资源和降低成本的管理方式。实行城市精细化管理是改善城市面貌、提升城市治理水平行之有效的重要抓手，尤其是建设平安城市，提升市民的安全感和满意度，需要平安创建的目标任务和责任措施不断地精细化。

1.创新流动人口管理。为外来人口提供各种服务和便利，需要城市治理有一个大的变化。嘉峪关提升城市治理品质，须强化流动人口和特殊人群服务，围绕解决就业、居住、就学等现实问题，解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题，从源头上预防和减少各类矛盾纠纷隐患。创新服务管理体制机制，明确相关权利义务、政策配套衔接、政府社会责任等，统一行使管理、服务、协调等职责，实现流动人口服务管理一体化。健全暂住人口和出租房屋管理办法，全面提升以证管人、以房管人、以业管人的工作效率，实现流动人口的社会化管理。建立失业保障制度，完善流动人口法律援助制度，解决流动人口社会保障权益的可转移问题，让流动人口更好地融入城市发展，为城市治理奠定良好基础。

2.推进诚信体系建设。诚信是城市的无形资产，对提高城市品质具有重要作用。嘉峪关在城市治理过程中，要注重涵养诚信光荣、失信可耻的社会氛围，定期向社会发布诚信“红黑榜”企业名单，倡导市场主体诚信经营，充分调动社会参与积极性，打造诚信建设制度化的有效载体。要加快征信系统建设，搭建统一的信用信息互联互通平台，采取信用信息收集、资源共享、社会监督等有效措施，实现多部门、跨地区、跨领域信息联享、信用联评、守信联奖、失信联惩，让守信者处处受益、失信者处处受限。改善各行业各部门的信用环境，积极构建奖励诚信、约束失信机制，把推进诚信建设制度化纳入文明城市、文明村镇、文明单位测评体系，以制度的形式固化下来，形成齐抓共管的长效机制。

3.强化社会治安管理。平安建设是城市和谐稳定的重要基石，是提升城市治理品质的重要载体。嘉峪关推进平安城市建设，应以警务机制创新为重点，优化警力配置，重点加强治安巡防队伍、基层派出所和社区警务室建设，构建打防管控、人防物防技防结合的数字化治安防控体系。建立健全特殊人群教育帮扶、矫治管理等各项措施，强化重点场所、重点部位安全防范，有效整治公共安全隐患。加强对城市复杂部位整治，清除小区的监控盲点，把分散各小区的高清视频探头串联成网，形成全方位覆盖的电子监控网。创新立体化社会治安防控体系，建立健全源头治理、动态协调、应急处置、相互衔接、相互支撑的社会治安综合治理机制，实现多部门城市治理职能整合。

4.健全公共安全体系。社会对公共安全事务非常敏感，嘉峪关提升城市治理品质，须对公共安全加强城市治理优先考虑。在安全生产责任上，坚持党政同责，强化企业主体责任，突出重点行业领域，深化隐患排查治理，严肃日常监管和责任追究。完善城市应急管理体系，健全防灾减灾救灾体制，着眼抵御沙尘暴、冰雪等自然灾害，加强城市消防、抗震设施等建设，提高城市建筑灾害设防标准，强化公共建筑物和设施应急避难功能。完善突发公共事件应急保障体系，开展市民风险防范和自救互救教育，发挥社会力量在应急管理中的作用。重视处置突发公共事件能力建设，加强应急处置的组织领导和指挥协调，健全应急处置和灾害救援中军地联动、政社联动机制。加大依法管理网络力度，完善互联网管理领导体制，搭建现实社会与虚拟社会有机衔接的防控网络，确保网络信息安全。

5.完善公共服务供给。公共服务与群众的生产生活息息相关，推进城市治理必须注重完善公共服务体系建设。要积极探索城乡教育资源配置一体化和医疗服务保障一体化的有效途径，加强和创新社区网格化服务，公安、民政、人社、工商等部门应将更多的资源投向基层，推进公共服务向村组延伸，促进基本公共服务均等化。要加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式，对社会资本公平开放，完善对社会资本投入的扶持和监管政策，发挥公共投入的引导和调控作用，强化社会公众对公共服务供给决策及运营的知情权、参与权和监督权。要发挥各类社会组织在公共服务需求表达、服务供给与监督评价等方面的作用，把适合由社会承担的公共服务事项，以购买服务等方式交由社会组织承担。

（四）打造平台载体，积极扩大群众参与。推进城市治理体系和治理能力现代化，最核心的是治理主体多元化。嘉峪关应坚持“以人为中心”的城市治理理念，广泛动员市民参与城市治理，把单纯依靠政府转变为全体市民共同参与，实现人民城市人民建、管好城市为人民。

1.推进社区自治，维护和谐稳定。社区自治的主要特点是政府对社区的干预主要以间接方式进行，其主要职能是通过制定各种法律法规，规范社区内不同团体、组织、家庭和个人的行为，协调社区内的各种利益关系。嘉峪关应以全面深化改革为契机，创新社区治理体制，剥离社区行政职能，强化社区自治功能，实现社区自我管理、自我教育、自我服务。发挥业主委员会、物业管理机构、相关单位积极作用，引导各类社会组织、志愿者参与社区服务管理，推进社工人员专业化和职业化。顺应市民需求多元化对社区建设的新要求，以社区党建为统领，统筹社区各项工作和各种社会资源，充分发挥党在城市基层的领导核心作用^[3]。

2.加强社会组织管理，释放发展活力。我国的城市管理正在向社会主导型转变，扩大公众参与将成为新趋势。就嘉峪关而言，应推广多元共治，积极发展政府有需要、群众有需求的社会组织，积极承接政府转移的服务事项，使社会组织成为城市治理的重要载体。注重多主体联动，发挥社会协同、公众参与的关键作用，发挥社会组织的“民意智库”作用，推进社会治理法治化，用民主和法治方式调处化解社会矛盾纠纷，营造安定有序的法治社会环境。推进行业协会、商会等社会组织的改革，建立行业协会与政府联系沟通机制，发挥其在沟通联系行业成员与政府方面的积极作用。加快推进政社分开、管办分离，逐步实现社会组织与政府及其部门所在的人财物等方面彻底脱钩，促进社会组织健康发展。健全统一登记、各司其职、协调配合、依法监管的社会组织管理体制，实现法律监督、政府监督、社会监督等有机结合。

3.强化基层组织建设，提高服务能力。城市治理的根基在基层，关键在服务。嘉峪关应进一步强化镇村和社区管理服务职责，完善政府投入和社会投入相结合的基层经费保障机制，增强城乡社区服务功能。深化居民自治，增强基层自我管理和服务能力，促进政府管理和基层自治良性互动。政府及其部门应充分保障居委会依法组织基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利，不强行干预基层群众自治组织、自治范围内的事。基层群众自治组织既要依法组织居民开展自治活动，也要积极协助基层政府及其派出机关开展工作，推动政府社会治理和公共服务覆盖到城乡社区。

4.健全社交媒体，提高治理能力。社交媒体在互联网的沃土上蓬勃发展，爆发出令人眩目的能量。嘉峪关在城市治理品质提升的过程中，应注重发挥社交媒体的力量，探索成立专门社交媒体部门或设立新媒体专门人员，加强对监控社交媒体上各种信息的反馈，定期发布政府工作动态信息。要善于运用社交媒体治理城市，及时预警、果断处置，提高新媒体条件下应对突发事件的能力。加强网络信息管理体系建设，落实公安、文化等部门的监管责任，依法处置互联网违法、有害信息，打击各类网络违法犯罪。加强对移动通讯运营企业、各类网站网吧等经营性场所和网上传播、出版、发行等行为的监管，规范网络行为、净化网络环境，营造良好的舆论氛围。

【注释】

[1]郭先登：《实现“城市管理”向“城市治理”伟大跨越》，青岛日报，2014年3月16日。

[2]唐铁汉：《以党的十八大精神为指导加快政府职能转变步伐》《行政管理改革》，2013年第1期。

[3]本书编写组：《加强和创新社会管理》，红旗出版社，2011年第5期，第45页。