一体化监管

——嘉峪关市推进市场监管“三局合一”机构改革纪实

作为甘肃省“三局合一”机构改革唯一的试点市，嘉峪关市先行一步，将涉及市场监督管理领域的市工商局、质监局、食药监局的机构和职责整合，组建了市场监督管理局，构建起了一个覆盖生产、流通、消费全过程的监管体系。

全项检查，创新市场监管模式

成立市场监管局，破解了多头分段监管的体制机制障碍。整合前，工商、质检、食药监三个部门分散分段进行巡查检查，一些灰色地带和空白点推诿扯皮，无人去管；整合后，一个巡查组2～3名执法人员一次巡查就可完成以前需要多次巡查才能完成的任务，监管盲区自然消失。同时，将原来三局的4个检验检测机构撤并重组为2个，实现执法监管与检验检测统一；建立统一便捷的消费者投诉举报受理平台，提升维权效能；将“工商秘书”制度拓展为“三联秘书”制度，对省市惠民实事、重点项目和各类企业实施“一对一”“点对点”支持。

日常检查，执法力量下沉效率提升

雄关分局巡查队队长马媛说：“除每周一次日常检查外，我们还要不定期抽查，确保市场监管不打折扣。”

监管力度的增加，得益于改革后基层力量的夯实。嘉峪关市场监管局成立后，70%以上的力量在基层监管执法和检验检测。一线执法力量极大提升，8780台特种设备的监管力量由5人增加到120人，全部设备的检查由“二年1次”猛增到“一年2次”，事故隐患大幅减少。一线执法力量的增强，使监管的广度、深度、力度大大增强。2015年上半年，监管局先后查办各类案件230余件，罚没款150余万元，超过原三局去年全年的总数。

企业准入，一个窗口受理办结

“办理一个加工熟食执照，以前时限至少15至20个工作日，现在最多为5个工作日。”注册科科长王积燕说。

嘉峪关市场监管局合并了工商、质监、食药监三部门所有登记、许可的机构和人员，对食品生产流通、组织机构代码、营业执照等“十证一照”业务进行整合，实行“一个窗口受理、一个窗口办结”。6月1日起，又推行“三证合一”登记制度，放大登记注册便利化效应，上半年全市新增非公市场主体和新增注册资本分别增长27.2%、50.4%。统一工作标准，对原三局共计150项规章制度进行全面清理，形成了职责清晰、运转协调的内部管理和工作运行格局。

（摘自甘肃日报）

专家点评：

统一市场监管体系　打造有序市场环境

行政机构为市场服务、为群众服务是政府机构改革的目标和方向，要突破目前地方政府机构设置中存在的职责交叉、政出多门、相互推诿掣肘等现象，机构改革就必须以服务型政府为导向，切实解决权力部门化、部门利益化等问题，着力推进政企、政资、政事分开，从而更好优化政府职能，提高行政效能。

机构改革难在何处？

全面深化改革是国家构建四个全面战略布局的重要环节和抓手，其中政府机构改革又是核心和关键，更是改革顺利推进的加速器。毫无疑问，向市场放权、向社会放权，以放权破题政府职能转变就变成了重中之重。加快形成政事分开、权责明确的体制，解决的就是行政化倾向浓、办事效率低、机构臃肿、人浮于事的问题，这就是向社会放权和“亮家底”，行政部门只负责决定“怎么办”，至于“怎么做”，怎么执行，归还给市场。政府核心职能的转变，实际上是“软件改革”，硬件好改，但软件涉及到利益调整分配、约定俗成的规矩等一系列根深蒂固的“潜规则”，所以“软件改革”是最难的。能不能重构政府价值，符合法治型、责任型、服务型、廉洁型“四型”政府标准；是不是真正放权，让政府职能只在“市场监管、社会管理、公共服务”这个框架内运行，考验的不仅仅是一城一池的得失，相当于政府自己给自己开刀，用左手砍右手，更需要壮士断腕、刮骨疗伤的决心和勇气，必须站在全局高度，以更大的政治勇气和智慧，凝聚力量，攻坚克难。

从历史角度看，政府管理模式分为“管制型”“管理型”“服务型”三个阶段，特别是进入新世纪以来，服务型政府已经成为了优化政府治理的一个重要方向。简单来说，就是不能让老百姓办一件事，跑断腿磨破嘴，去几个“衙门”，办一个证件盖许多章子，结果还要拖很长时间，所以要从根子上克服官僚主义烙印，让老百姓办事方便、生活方便。从时代特征来看，在后工业时期，政府机构主要按领域划分，领域和分野越多，行政层级和行政成本越繁复昂贵，所以确实到了必须改革的时候。但是政府机构改革又不能操之过急，不能在没有评估和科学判断的前提下贸然行事，因此在职能转变过程中，还需要同时建立绩效评估、责任奖惩等机制，这样才能真正提高政府效能，满足现代社会对政府的要求。过去的几次机构改革，作为尝试和探索，是值得肯定的，但也必须看到一些后续问题，那就是一些合并后新组建的机构，还是分属办公、貌合神离，并没有有机融合。所以机构改革和合并不是组织架构板块上的简单拼合，合并后融为一体才是改革目的，这也是机构改革必须面对和啃下的“硬骨头”。

嘉峪关如何破题？

这几年，嘉峪关市在全面深化改革工作中走在了全省前列，尤其是机构改革工作，呈现出力度大、范围广、调整彻底、职能优化等特点。继撤销全市所有街道合并社区，成立社会治理、城乡一体化、矛盾大调解、居家养老服务四大中心后，率先作为全省“三局合一”机构改革唯一的试点市，先行一步进行市场监管改革，将涉及市场监督管理领域的市工商局、质监局、食药监局的机构和职责整合，组建了市场监督管理局，构建起了一个覆盖生产、流通、消费全过程的监管体系。简单地说，过去在市场监管中需要派出三支执法力量，分不同监管内容去管理市场的行为，效果不尽人意，被形象地比喻为“三个大盖帽管不住一个破草帽”，现在机构合并以后建立了统一的市场监管体系、监管程序、监管力量，只需一个“大盖帽”就能搞定。

三局单独运行是许多地方的市场监管方式，三局合一之前存在有形与无形的围墙，带来的弊端显而易见，主要体现在“好事抢着管、责任推着走、难事都不管”。众所周知，原来的三局分设是计划经济的产物，在面临对市场经济的监管问题上，由于分段监管的弊端（质监部门监管生产、工商部门监管流通），导致市场监管出现盲区、死角。正是这些盲区、死角，加上职能交叉、界限不清所造成的“几不管”现象，让诸如毒牛奶、毒豆腐、毒豆芽等不少假冒伪劣产品横行肆虐。举个例子，现在市场上有很多从事豆腐生产的家庭小作坊，以前的监管模式下，从生产、流通到消费分别归属于质监、工商和食品药品监督三家来分段管理，这样的职责划分，很容易出现监管“空白”和“踢皮球”现象，也很难要求各监管部门之间形成强有力的执法合力。再如市场里出售的保健食品，有无标示归工商，质量合格与否归质监，是否有保健功效则属食药监部门。一旦发生事故，显然不是哪一个因素单独造成的，这就使得市场监管体系要么成为三家一起执法的“力量重叠”，要么陷入“谁管谁都不管”的真空。

具体到工商、质监和食药监这三个部门合并组建的问题来说，三局合一的思路，是从机构设置上解决原来职责交叉、界限不清的问题，对市场监管实现“一竿子插到底”，不留死角，可以视作在机构设置上与市场经济更为彻底的一次对接。从机构设置这个层面来看，工商、质监、食药监实现三局合一，显然达到了与市场“合拍”的效果，算得上是对历年来诸多市场监管乏力教训的一次“亡羊补牢”。实现与市场的无缝对接，机构合并是非常重要的一步。嘉峪关市这次三局合一的机构改革，是一次有针对性的划分职能、调整运作机制的改革，其真正的意义在于完全打破原有的部门格局，重新进行职能、机构、资源的优化组合，力求实现市场一体化、全过程、高效能监管。通过观察市场监管效果的反馈来看，嘉峪关市的这次机构合并，在整合制度安排、机构人员、业务工作等方面正渐露实效，总结出了越来越多可复制的经验。以餐饮业办理相关证照为例，过去需要依次到食药监局的餐饮许可窗口办理“餐饮服务许可证”、工商局的注册登记窗口核发“营业执照”、质监局的代码证办理窗口核发“组织机构代码证”。而整合后，他们将原三局的窗口合并成立一个服务窗口，统一受理核发各类营业执照、许可证、组织机构代码证，群众通过一个地方就能办理上述相关证照。不止如此，他们整合原三局的12315、12331、12365三个举报投诉平台，设立了一个覆盖消费维权、食药安全、产品质量安全等多方面的综合举报投诉中心，统一受理、统一分配、统一指挥，此举无疑更为便民、更为高效。

下一步如何深化？

三局合一并不是简单的改个名字、换个牌子，有针对性地解决影响履行职能、滞缓办事效率的梗阻问题，更为重要和艰巨，也更需要下长期的功夫。除了暂时显现出来的这些特点，我认为三局合一还要注意处理好以下方面的问题。比如，合为一家后，三局原本互不统属的市场监管信息库，要尽快连为一体，形成共用信息平台；内设机构必须按照数量更简、效率更优的原则，大幅度地整合压缩；把原来习惯于坐办公室的机关干部，更多地充实下沉到执法一线，既要让人“下得去”，更要让积极性“上得来”；此外，由于管理架构的变化，三局合一后，在办事流程、监管体系、乃至内部工作机制上也要大刀阔斧改革，更好地适应市场监管一体化的新形势、以及市民和企业的办事需求，坚持问题和目标导向，产生“1+1+1＞3”的改革效应。具体来讲从以下几个方面狠下功夫，让新组建的市场监管局从“物理组合”走向“化学融合”，努力当好市场监管主力军。一是以商事制度改革和行政体制改革为主线，加强涉及多领域审批、监管、执法等政策法规的学习培训和流程管理，大力推进并联审批，试行“三证合一”制度和全程电子化登记制度，深入推进实施商标战略，促进产业、企业和品牌错位优化发展。二是要扎实做好市场主体信息公示和抽查工作，推行市场主体监督检查新机制，推行“一支队伍执法”和综合执法，重点查处危害人民群众生命财产安全、侵犯消费者合法权益的案件，实施有效的市场行为信用规制。三是要充分运用放心消费创建消协工作平台，探索手机终端投诉平台等模式，充实加强消协队伍，努力形成行政监管、社会监督与行业规范相结合的社会共治新机制。四是要严格落实依法行政，把法治要求落实到市场监督管理的各个方面与各个环节，建立执法全过程记录、公职律师、法律顾问制度，健全法律法规宣传教育机制，促进市场主体和消费者自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，提高依法行政水平。

（侯万锋，甘肃省社会科学院法学研究所副研究员。）