理解政党自主性与政党制度化

政党制度化理论可以看成是新制度主义在政党研究中的应用。新制度主义被认为有两大理论基石：一是制度至关重要，它影响规则、概念、行为，进而决定着结果。二是制度是内生的，它们的构成与作用发挥又受制于其生成的环境。[1]政党制度化（Party Institutionalization）理论也将制度作为分析的中心，同时又拓展了制度的外延，制度化被分解为内部与外部、结构与价值、稳定性与适应性等多个维度。从一般意义上理解，政党制度化是一个政党获得内部认同与外部支持的整体性过程；这一过程往往伴随着内部的组织体制化（structural systemness）与价值扩散性（value infusion），也伴随着外部的政党自主性（party autonomy）和社会渗透性（reification）。[2]

在政党制度化的理论脉络中，组织的体制化和外部的自主性是重要的解释维度。政党制度化的过程首先是政党组织规范化和运行程序化的过程，是党内精英和普通党员对于党内规则、制度、程序、规范的普遍认同，也就是体制化的过程。亨廷顿认为，政党制度化就是组织和程序获得价值和稳定性的过程，能够得到党内成员普遍认可的过程[3]。兰德和萨维达（Vicky Randall & Lars Svåsand）认为，政党制度化是政党根据行为、概念和文化的整合模式的建立过程。这一过程伴随着体制化的过程，即提高各政党互动的规模、频率和规律性的过程。[4]利维斯基（Steven Levitsky）认为，制度化的内涵之一是行为的稳定性和程序化，政党的规则、程序、角色和其他行为规范被制度化之后，它们就会重复出现并被视为理所当然，进而被个体行动者视为恒定的结构。[5]综合上述的理论阐释我们不难看出，政党制度化的基本含义是政党组织程序上保持稳定性，而不再是一个相对松散的利益集团，或者类似于暂时性的政治运动组织。正是从这一意义上看，政党制度化还被看作衡量一个政党能力大小、先进与落后的重要标志。

广义的制度化还包括政党面对外部环境变化的自主性和调适性。亨廷顿将自主性理解为政党与其他社会组织和行为模式的区分程度。[6]潘尼比艾科（Angelo Panebianco）认为自主性是相对于政党所处的外部环境而言的，由于政党需要与外部环境进行物质和人力资源的交换，因而也需要向外部支持者给予激励，自主性就是指政党组织可以直接控制与外部环境的交换关系，用于满足自身需求的能力。[7]利维斯基（Steven Levitsky）使用调适性（party adaptation）来表述政党与外部环境的关系。他指出，政党行为离开环境要素无法得到解释，那些对外部环境变化无动于衷的政党往往会出现党员流失，资源匮乏以及选举支持率下降的后果。在外部环境中，选举环境和经济环境是两个最大的影响要素。但他同时也提出，成功的政党调适性，取决于政党领袖选择适宜的战略，并且赢得党内外的支持来推动战略的实施。[8]在政党制度化的理论体系中，政党自主性（或者调适性）着重强调一个政党应对外部环境的资源汲取和对于社会组织的驾驭能力。也就是说，在西方政党制度化理论脉络中，政党自主性只关注政党相对于外部环境的自主性，并不承认政党精英和决策层超脱于政党组织和党员的自主性。

尽管政党制度化理论试图摆脱西方中心主义的理论色彩，构建更具解释力和包容性的理论框架，应用于发展中国家的政党分析。[9]但事实上，这一理论不可避免地带有理论生成的地域限制。比如曼沃林和德科（Scott Mainwaring & Mariano Torcal）直接将制度化程度的高低作为区分发达国家与发展中国家政党体制的重要依据，并直接将发展中国家归入低度制度化的行列。他们认为，萨托利（Giovanni Sartori）只关注政党数量和意识形态作为政党分类标准重要性，但却忽略了发达国家与发展中国家政党体制的差异性，包括在选举稳定性、政党与选民的联系纽带，以及候选人与投票人的关系等等；并且政党制度化的内在维度并不是十分紧密，甚至存在一定的冲突关系，例如自主性与体制化，政党制度化与政党体制的制度化等。[10]

在中国情境下理解政党自主性与政党制度化，不仅需要将二者进行适度的区分，而且还应当做出语义上的重新界定。就政党自主性而言，主要是指执政党组织内部自上而下的独立性，可以从中央推进党内改革的统筹驾驭和决断执行能力加以衡量。苏东剧变的研究显示，共产党执政权力的旁落大多归咎于内部衰变而非外部压力，包括如民主集中制逐渐演变成领袖个人专断与个人崇拜，党内冲突演化为党内清洗，公共权力演变为干部特权、党员干部也演变成权贵阶层，干部选拔制度蜕变为任人唯亲与裙带关系，以及派系林立直至党内分裂等。[11]最终执政的共产党失去了内部的活力和改革的动力，导致内在意识形态、组织、制度的异化，丧失了人民的信任，领导国家和社会前进的能力。因此，在一党执政体制下，政党自主性重心不是政党对外部环境的回应性，而是克服自身沉疴旧疾的自觉性和超脱性。

就政党制度化而言，一党执政条件下其重心不在于政党竞争关系的制度化问题，而在于执政党内部运行的程序化和体制化问题。就中国共产党而言，组织的严密性和运行的弱制度化形成一定程度上的吊诡关系，加强政党制度化的任务相当突出。中国共产党坚持列宁主义的建党要求，遵循民主集中制的组织原则，并强调以严格的组织纪律要求党员干部。长期以来，执政党也将制度作为自身建设的重要维度。“文革”结束初期，领导人权力过于集中以及制度约束乏力，曾经被作为造成重大决策失误的深刻教训加以认识，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性……关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”[12]。改革时期，强化制度建设被作为治理腐败的重要工具。最近以来，制度又被上升到政党治理的重要形式，通过制度治党克服人治化运行的各种弊端，把制度建设贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设之中，形成内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系；增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性；坚持思想建党和制度治党紧密结合，全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏。[13]

然而，与此形成鲜明对照的是，党内运行机制的个人化和非制度化现象却屡屡发生。一是党内潜规则的盛行将党章法规架空，导致制度执行不认真，有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策；不是按制度办事，而习惯于按领导“指示”办事；制度“被挂在墙上，写在纸上，说在嘴上，却不落实到行动上”；违反和规避制度的行为缺乏严肃追究问责。一方面是制度体系纷繁庞杂，制度内容密密麻麻；另一方面是“严格立法，普遍违法，选择执法，谁也没法”，制度流于形式、人治强于法治的现象屡见不鲜。二是党的一把手权力约束过低，往往成为带头破坏制度的“关键少数”，导致腐败高发频发。中纪委统计显示，十八大以来受过纪律处分的党政机关县处级以上干部，一把手占了30%以上。在35位省部级落马高管中，超过60%的人担任过党政领导干部正职。[14]2014年400起因涉嫌严重违纪的案件中，有近4成属于一把手。[15]由于一把手的任性权力，制度被随意更改、人治代替制度，制度被象征性执行、消极性执行、替代性执行、选择性执行、抗拒不执行的现象屡屡发生。正如习近平总书记所指出的，党的主要领导人权力过大约束过低，成为违反党纪国法的“关键少数”，有法不依、执法不严甚至徇私枉法等问题，影响了党和国家的形象和威信。[16]执政党的制度化建设仍然任重道远。