“上有政策，下有对策”现象的成因

“上有政策，下有对策”现象产生的原因无非是“利益”的驱动。博弈论认为：在冲突和竞争的情况下，每一个参与者都遵循力求得到最大利益，并把损失减少到最低限度的原则。作为政策执行者的中央与地方政府和执行人员，从某种程度上说都遵循博弈论的基本原则。因此，要分析“上有政策，下有对策”现象的成因，就要分析政策执行中的中央与地方，上级与下级的利益关系机制。

（一）中央利益与地方利益的矛盾

国家利益是一国之内的最高利益，所有部门、地方和个人的利益都要服从它的要求。中央与地方的领导所处的位置不同，考虑问题的角度和方式不同，对利益的要求也不同，他们为了在这个利益总量中争取更大的份额而产生利益矛盾。其主要表现是：国家一方面对地方的权限、利益做了界定，但没有同时对与之密切相关的其他方面做配套性界定；或者同一个内容的各个方面，有的被严格界定，有的则界定模糊；或者是中央不同部门对同一规定有不同的界定。这样一方面使地方无所适从，另一方面又使地方有机会灵活变通，应对中央政策。目前，各地向中央争优惠政策、争投资、争项目等五花八门的竞争，有愈演愈烈之势，正在形成中央与地方之间就政治利益和经济利益讨价还价的极不正常状态。

（二）政策本身的缺陷

这主要表现在：一是有些政策缺乏科学性，不完整、不配套。在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会等各个领域和各部门之间，以及一个大政策和它的具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系。这一方面给政策执行带来困难，另一方面也给执行者寻找对策、钻空子造成可乘之机。

二是政策多变。今天制定一个政策，时过不久，情况发生了变化，又匆忙出台一个新政策，头痛医头，脚痛医脚。还有的因领导换届，政策也跟着发生大的变化，人存政举，人走政息。政策多变，朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，就无法建立政策的权威性和可信度，也就很难使人遵从它们，产生“上有政策，下有对策”的现象也在所难免。

三是政出多门，莫衷一是。现在我国机构繁多，部门林立，职责不明，多头决策，缺乏有效的沟通协调，常常是政出多门，甚至相互矛盾。面对众多甚至相互矛盾的政策，政策执行者不得不采取“优先法”——顶头上司的优先，其他领导的靠后；经济监督、杠杆部门的优先，其他部门靠后；领导个人交办的优先，集体名义布置的靠后。这种“上有政策，下有对策”往往本末倒置，宏观失控，国家受损，群众吃亏，正确的政策难以执行。

（三）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使

一是干部阶层利益诱发。干部身兼政策执行者和政策制定者双重身份，他们是政策能否有效执行的决定性因素。如果他们仅仅从本阶层的利益出发，会驱使其在执行政策时搞与上级政策精神不一致的所谓“对策”。

二是地方部门利益驱使。一些干部从本部门和本地区利益出发，在对外贸易和引进外资中不惜损害国家利益，搞优惠竞争，把国家的资源、人民创造的财富廉价转让。在流通领域为了地方利益大搞封锁，制定了与中央政策相悖的“土政策”，曾多次出现的“蚕茧大战”“羊毛大战”“松脂大战”就是典型的例子。

三是干部中存在的错误思想观念的导向。一些干部存在着严重脱离实际、弄虚作假等风气；个人至上、金钱至上、人情关系至上等观念；以致出现了诸如偏重于短期行为，人情、金钱大于政策，个人关系高于组织原则等不正常现象。无视中央政策的规定，滥用灵活性，随意“变通”政策。

（四）政策执行的监控不力

我国虽然建立了比较健全的行政监察体系，对国家行政机关及其工作人员的活动进行有效的监督控制，但在政策执行过程中，从上到下依然缺乏有力的监控机构，专门负责监督各种政策的贯彻落实情况。由于法律、法规或政策文件的落实缺乏监督保证体系，执行与不执行都是一个样，时间一长，令不行、禁不止，“上有政策，下有对策”之风自然盛行。