政策体制不健全

政策体制上的不健全主要表现在“政出多门”。“政出多门”原意是政令出自几个卿大夫的门下，形容中央领导软弱，国家权力分散。在公共政策领域中政策体制没有理顺易导致多个政策部门对同一政策问题都制定出相应的政策，而且多个政策部门之间的利益不同、政策价值观不同、政策目标和出发点不同，相互之间的矛盾易造成政策之间的相互冲突。我国的“控烟令”政策已在全国多个城市执行，一些地区的政策执行因政出多门而遭遇困难，广州在2010年9月正式实施《广州市控制吸烟条例》，实施一系列控烟措施，但广州的控烟工作由15个部门分管，执法主体过多，一些执法领域划分的不明确存在各个部门“踢皮球”的现象，从全国范围来看，各地的控烟场所范围划定、控烟专款拨付、违法行为处罚等方面标准不一，影响了禁烟活动进程的整体推进。由首都经济贸易大学与社会科学文献出版社共同在北京发布的《京津冀发展报告（2015）——协同创新研究》显示由于掌握进京户口审批权限的有多个部门，“政出多门”现象导致首都人口控而不制。进京户口审批涉及北京市人口计划生育、发展改革、规划、统计、公安、教育、民政、人事、劳动社会保障、卫生等41个部门，多头管理、多个部门之间缺乏协调，制定的标准和指标难以统一给人口管理带来困难。而且我国的政府机构设置缺乏稳定性，一轮轮的政府机构改革带来政府机构部门的裁撤与合并，而往往改革后又会出现机构的重新膨胀，这样各部门的政策随着机构部门的改变而发生变化，政策缺乏连贯性与稳定性，且易导致部门之间的政策相互冲突。

官僚制的发展助长了政策冲突的发生，官僚制的组织形式，等级化、规则化、非人格化等特征不利于组织部门内部的感情、信息等的交流，易造成决策过程中缺乏沟通而出现政策冲突。坎贝尔专门研究了官僚制政府体制内的政策冲突，分析了四种结构性因素导致政策冲突：正式组织之间的隔绝性、利益表达机构上的隔阂、非正式组织的派别和等级上的分割。^[31]唐斯在《官僚制内幕》中总结了官僚的四种偏见：官员在给上级传送信息时，易夸大对其有利的信息，掩盖对其不利的信息；在政策选择时倾向于支持能够增加其利益的，反对损害或不能增加其利益的；在执行命令时或快速的执行或冷淡执行或拖延或忽视；在考虑接受更多职责时倾向于接受有利于自身目标实现的。^[32]官僚和官僚制组织的这些特性使政策体制的不完善表现得更加明显，为政策冲突埋下隐患。