公共政策失灵的界定

政策作为一种工具和其他工具一样不是万能的，也会出现失去效用的情况。公共政策失灵是公共政策研究一个必不可少的方面，虽然我国对政策失灵的研究起步较晚，但仍有不少学者对公共政策失灵这个概念提出了自己的理解。本书将其归结为以下三种角度：

第一，目标角度。如台湾学者林水波、陈志玮为公共政策失灵下的定义，“凡是于一定期间内，职司机关投入一定的资源后，原定政策若犹未达成预定政策目标者，皆可视为一种政策失灵”^[1]。陈振明也认为，“政策失灵是指一项公共政策的过程或结果偏离了政策制定者事先预想的目标，并给政策对象造成了始料不及的负面影响”^[2]。

第二，利益影响角度。胡凯等人认为公共政策失灵是指一项公共政策在运行的各个阶段因利益的博弈而出现的非连续的、与公共利益相背离、对政策目标群体造成的负面影响超过其获利程度的现象。^[3]我国学者汤敏轩发现了这两个角度存在的漏洞，并对公共政策的界定作了补充说明。他认为偏离目标和始料不及的负面影响是导致政策失灵的两个充分不必要条件，他还对这两点作了说明，首先目标是指政策制定者实际预想的目标，因为公共政策对外宣称的目标和制定者实际想达到的目标并非完全一致，甚至有可能完全相反。其次，只有给相关群体造成的影响是始料未及的时候才称得上政策失灵，预料之中的负面影响只能叫作政策的正常负外部性。

第三，市场失灵角度。“公共政策失灵是指公共政策未能有效地克服市场失灵，甚至阻碍了市场机制的正常运作或加剧了市场失灵的现象，从而造成了社会资源的浪费和社会福利的损失。”^[4]在借鉴以上学者对公共政策失灵的界定基础上，可以认为：公共政策失灵是公共政策在制定或实施过程中，受各种社会环境因素的影响，政策实施的结果偏离了政策制定者预想的目标或者给政策的目标群体等相关群体造成了非预期的负面影响。