从阶级斗争到依法治国

（一）“政法传统”与作为阶级斗争工具的司法权

学者们普遍用“政法传统”来概括我国党与司法权力之间的关系，^[46]中国的司法制度“就是中国共产党的创造”^[47]，是“党化司法”^[48]或者“嵌入性司法”^[49]。依此所建立起来的司法权复制了政治与行政机构的特色，“群众路线、调查研究、积极主动地打击犯罪和处理纠纷，以及通过司法权的行使在更广泛的层面上对于人民进行教育和改造，等等，都成为法院基本的工作风格和目标”^[50]。这与西方司法理念中的“不告不理”、司法独立等原则形成了鲜明的对照。尽管与“人民”信访一样，检察院和法院也被惯之以“人民”检察院和“人民”法院，但新中国司法制度最为突出的一面是作为专政的工具，那些违反了法律（尤其是刑律），要受到法律严惩的人已经被定性为“敌人”。司法的“人民性”更多是通过对敌人的专政间接体现出来的。专政思维弥散在我国当时对于法律的理解、对于司法机构属性的认识及对于犯罪行为的处置上。

1955年刘少奇指示：“我们的法律不是为了约束自己，而是用来约束敌人，打击和消灭敌人的。”“我们的法律是要保护人民去同敌人斗争，而不能约束革命人民的手足。如果哪条法律束缚了我们自己的手足，就要考虑废除这条法律。”同年9月19日，时任公安部部长的罗瑞卿在全国21省市公安厅局长会议上的讲话中说：“公安、检察、法院都是党的工具，是党保卫社会主义建设、镇压敌人的工具，这点必须明确。但是在宪法上又规定了‘人民法院独立审判，只服从法律’，‘地方各级人民检察院独立行使检察权’，所以，关于检察院和法院在对内和对外的讲法上要分开。如果有些检察院、法院的同志以法律上的规定来对抗党的领导，那就错了。凡是对这点认识上有偏差的，必须纠正。”^[51]在1958年6月23日至8月20日召开的第四届全国司法工作会议上，“既要坚持对敌专政，又要切实保护人民民主”的观点被定性为资产阶级法律观，是“忽视了法律的专政职能，篡改了人民法院的性质和任务”^[52]。会后最高人民法院党组向中央报送《关于第四届全国司法工作会议的情况报告》。《报告》强调：“人民法院必须绝对服从党的领导，成为党的驯服工具……法院工作服从党的领导，不仅要坚决服从党中央的领导，而且要坚决服从地方党委的领导；不仅要坚决服从党的方针、政策的领导，而且要坚决服从党对审判具体案件以及其他一切方面的指示和监督。”最高人民检察院党组就召开第四次全国检察工作会议向中央的报告中强调：“检察机关必须完全置于党的绝对领导之下，做党的驯服工具。必须听党的话，党叫做什么就坚决做什么；党不允许做的事情，就一定不要做。”^[53]

这种对于法律和司法工作的认识为之后的政法工作“大跃进”奠定了基础。青海1958—1960年的三年间所逮捕的人数等于1949—1957年逮捕总人数的三点三倍多。^[54]在新中国成立后的第一次“镇反”运动（1950年到1953年）中，各级法院共判处104万件反革命案件。在1955年6月起开展的第二次“镇反”运动中，单是当年7月至12月，全国各级法院就受理初审反革命案件和其他刑事案件六十二万余件，审结六十万余件。1949年10月到1956年的阶级斗争严峻时期，也成为新中国成立六十多年来审判刑事案件最多的时期；1957年到1966年间全国各级法院审判刑事案件五百八十二万余件，反革命案件占了其中的30.97%；“文革”的十年间，共判处刑事案件一百四十五万余件，其中反革命案件四十万余件。^[55]然而这尚不是专政的全部“成果”。事实上，绝大多数“专制”案件绕开了司法的过程，由党政部门直接定性和处置，这种情形在“文革”中尤为普遍，当时绝大多数的司法部门遭到破坏。因此尽管反革命案件在“文革”期间相对较少，却并不能说明这一时期“专政”的强度在减弱。

党的领导人对这种局面很快就有所警觉。1962年5月在约请中央政法小组成员谈如何起草《关于一九五八年以来政法工作的总结报告》时，刘少奇反思说：“这几年的政法工作，就问题方面来说，总的经验教训是混淆两类不同性质的矛盾，主要是误我为敌，打击面过宽……没有把两类不同性质的矛盾清楚地、严格地、细致地区分开来。同时，又没有严格区分处理两类不同性质矛盾的两种不同的方法……这几年的错误，主要是用处理敌我问题的办法去处理人民内部矛盾。用对付敌人的专政的办法来处理自己人的问题，处理劳动人民的问题，这是个根本错误”^[56]。他还提出公安机关、检察院、法院不应只处理敌我问题，还要成为处理人民内部矛盾的机关。“你们是专政工具，同时也有教育人民、处理人民内部矛盾的任务。”^[57]这样的认识在当时的历史情景下难能可贵，但它并未起到矫正这一错误趋向的作用。事实恰好相反，在其后的北戴河会议上，阶级斗争成为会议的主题，并再度上升为国家最为优先的战略（阶级斗争为纲），政法机关作为“刀把子”、专制工具的定位被进一步强化，最终体现为这一时期反复出现的各种形式“扩大化”“左”倾错误。

（二）新时期人民内部矛盾与司法的改革

随着阶级斗争，尤其是阶级思维的退潮，政权的基础由传统的“两大阶级一个阶层”扩展为“最广大人民群众”，党不仅是“中国工人阶级的先锋队”，而且也是“中国人民和中华民族的先锋队”。这一转变直接影响到党对于社会冲突属性的判断及对冲突管理制度的设计理念。社会冲突日益被归咎于改革开放过程中所发生的结构性变化，这一判断最终在党的十六大六次会议上成为全党共识。在此次会议识别出的阻碍和谐社会实现的六大因素中，敌对势力的渗透破坏位列最后，人民内部矛盾的地位更加突出。^[58]2010年9月，时任总书记的胡锦涛将新时期人民内部矛盾的发生归因于“由于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，由于发展不平衡、不协调、不可持续问题短期内难以根本解决”，并提出了化解新时期人民内部矛盾的方法和思路。信访制度仍被寄予厚望，并主张通过“推行领导干部接待群众制度，健全信访工作责任制”来强化。之前专用于处置敌我矛盾的司法制度有了新的定位，“要把依法治国基本方略落实到社会管理各领域和全过程，善于用法律手段解决矛盾，依法保护群众权益”^[59]。司法成为解决“人民内部矛盾”的新场所。

新的定位成为推动中国司法制度发展的根本动力。在1976年到1998年间，全国人大及其常委会通过了超过三百三十七部法律，地方人大和政府颁布了超过六千部的法规。相比较而言，在1949年到1978年间，中国只通过了134部法律，其中的111部之后被宣布无效，其余的多数在1978年后被修改。在1967年到1976年的“文革”期间只通过了一部法律。^[60]2002年我国开始统一的全国司法考试，从2002年至2011年的10次司法考试中，全国累计近210万人次参加，约有六十二万人考试合格取得法律职业资格。^[61]据中国律师协会发布的数据，截至2012年年底，中国大陆律师数量达到23万人，每1万人口平均拥有1.6名律师，律师事务所数量已经接近两万家。^[62]1983年中国只有3%的法官、检察官、司法局官员拥有法律专业大专以上学历，54%以上的人接受的法律培训不足一个月。从20世纪80年代到90年代初，拥有法律学科的政法学院和知名大学学习背景的在数量上增长到过百，截至2006年设立法学学科的大学扩张到600所，法律毕业生总数由1999年的31500人，增加到2008年的208000人，增加了5.6倍。1988年法学院毕业生仅占总毕业生人数的2%，2001年达到了6%。^[63]

1997年党的十五大提出了依法治国的理念，并从1999年开始以五年计划的形式开展法院改革。随着改革的深入与司法的进步，越来越多的“人民内部矛盾”能够通过司法途径得到解决。2008—2012年间，最高人民法院受理案件50773件，审结49863件，分别比前五年上升174%和191%；地方各级人民法院受理案件5610.5万件，审结、执结5525.9万件，结案标的额8.17万亿元，同比分别上升29.3%、29.8%和47.1%。^[64]行政诉讼制度的建立使得“人民政府同人民群众间的矛盾”能够通过司法渠道得以解决。2008—2012年间全国法院审结一审行政案件62.4万件，同比上升32.4%；审结国家赔偿案件8684件，决定赔偿金额2.18亿元。^[65]司法甚至开始发挥有限的调解政治冲突的作用。2006年，河北郸城关镇政府起诉市县两级政府成为“我国下级政府状告上级政府的第一案”。^[66]2014年8月，湖南省宜阳县三仙湖镇镇政府起诉县国土资源局、县人民政府，成为又一起罕见的“以下犯上”的案件。行政公益诉讼制度得以确立，“官告官”的案例在司法实践中开始出现。^[67]