坚持以人为核心推进新型城市化

下面，就贯彻这次会议精神、深入推进新型城市化工作，讲三点意见。

一、坚持以人为核心推进新型城市化，做好“化人”这篇大文章

以人为核心是新型城市化的本质。习近平总书记在中央城镇化工作会议上强调，“要推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。李克强总理指出，要把解决好“三个1亿人”问题作为城市化的着力点，咬住不放，扎实推进。我省户籍人口约4800万，其中城镇户籍人口约1520万。3280万农村户籍人口中，被征地农民约400万，在城镇买房居住的约400万，游离在城乡之间的超过400万，居住在农村的约2000万。这2000万人中，至少有400万人未来10年将逐步进城。解决好这“4个400万”，把这部分人口加快转化为市民，平等享受城市公共服务，是我省推进新型城市化的重要任务。

在具体工作中，要把握好三个方面。

首先要尊重农民选择。农民是进城，还是留在农村，要尊重农民的选择，不能采取强迫的手段，更不能不顾条件逼农民进城。这是有序推进农民市民化的前提。据抽样调查，目前全省有13%的农民已经在城镇买房居住，但户籍还在农村。如果“三权”改革到位、宅基地空间置换改革到位，可能还有13%的农民愿意进城。对此，我们要有足够的历史耐心，让农民自己去选择、去决定，不能急于求成。

其次要引导农民意愿。农民进城积极性不是很高，与他们在农村的权益没有得到有效保障有很大的关系，或者说，与我们农村产权制度改革总体方案设计和政策制定有很大关系。从调研情况看，绝大部分农民对“三权”改革是拥护的，对宅基地空间置换改革是赞成的，但对进城后能否全面享有城镇的公共服务有疑虑，对进城后在农村的权益能否得到有疑虑。推进好这“两项改革”，解决好这“两个疑虑”，就能大幅提高农民进城的积极性。这是引导农民意愿最有效的举措。

第三要稳定农民预期。农民是否选择进城落户，很重要的取决于三大预期。一是进城以后，下一轮承包地调整是否还有承包经营权，二是进城以后能否享受到良好的公共服务，子女能否享受到良好的教育，三是进城以后是否能找到稳定的就业岗位。这三预期，涉及我们的三大制度和政策。一是土地承包经营制度和政策，二是公共服务制度和政策，三是就业制度和政策。我们要维护好发展好农民权益为基础，以稳定农民预期为前提，积极推进上述三项制度改革和政策调整。只有这样，才能让已在城里的农民能够住得下、生活得好，让愿意进城的农民有希望、有盼头。

二、坚持把全省作为一个大城市来规划，推动大中小城市和小城镇协调发展

大中小城市和小城镇具有不同的功能，需要合理的空间布局和科学的比例关系。这里，重中之重是谋划好、优化好全省城市化观布局，具体来说，就是谋划好“一盘棋”，规划好“三层面”。

谋划好“一盘棋”，就是进一步完善全省城镇体系规划。全省大中小城市和小城镇的空间分布、规模控制、内在关系和比例，主要取决于环境承载能力、可开发的土地资源和经济社会发展水平。

大中小城市和小城镇的空间布局，主要取决于环境承载力。浙江“七山一水两分田”，八大水系的源头主要在省内浙西南地区。这决定了浙江有相当一部分区域是生态保护区，在主体功能定位上属于限制开发区和禁止开发区，这些区域不可能大规模推进城市化。而在沿海和浙中地区，具有推进城市化的良好条件。这是我们的基本省情，是我们优化城镇空间布局必须考虑的一个重大因素。也就是说，我们的城镇体系规划必须与主体功能区规划结合起来。

大中小城市和小城镇规划建设的总体规模，主要取决于可开发的土地资源， 浙江人多地少，土地资源稀缺。按照国家划定的红线，我们到2020年的建设用地总规模必须控制在12000平方公里。剔除农村建设用地、交通基础设施建设用地、江河湖泊水面，镇建设用地总规模必须控制在4900平方公里。也就是说，我们系规划要与土地利用总体规划相衔接。

大中小城市和小城镇的内在比例关系，主要取决于经济社会发展水平。浙江原来是个农业省，经过改革开放35年的发展，我们已经完成了从农业省到工业大省的跨越。但要看到，以县域经济和中小城市为载体、以传统产业为主体的发展格局，已难以适应未来发展的要求。高新技术产业的发展、现代服务业的发展、人才的集聚，都需要我们加快发展中心城市、加快发展都市区，都需要我们积极推进县域经济向城市经济、都市经济转型。也就是说，我们的城镇体系规划要与经济社会发展规划相衔接。

规划好“三层面”，就是统筹抓好都市区、区域中心城市、县城和中心镇的规划建设。都市区、区域中心城市、县城和中心镇，具有不同的功能，必须在全省“一盘棋”的总体框架下统筹规划、分类推进。

都市区是我省推进新型城市化的主体形态，也是带动全省经济转型升级的重中之重。都市区是以中心城市为核心，与通勤范围内城镇和乡村一体化发展的区域。目前，北京、上海、天津、重庆、成都、西安、武汉、沈阳乃至贵阳等地都在加快打造都市区。其中一个重要原因，就是都市区能够有效集聚高端要素，更好地发展端产业。这是区域竞争，乃至国际竞争的制高点。

规划建设都市区，必须紧紧抓住四个重点。一是要加快建设聚高端人才的平台。杭州的青山湖科技城、未来科技城、下沙大学城、转塘文化城，就是集聚高端人才的平台。宁波、温州、金义要抓紧规划和建设。二是要加快建设产业发展的平台。这方面，杭州、宁波、温州、金义都有良好的条件，各自都有2个省级产业集聚区，下一步的重点，是要积极推进先进制造业向产业集聚区集中，现代服务业向中心城区集中，做大做强产业基础。三是要加快建设连接周边县市的轨道交通。这是实现中心城区与周边县市一体化发展的关键。四是要积极推进都市区与周边地区的融合发展，形成若干城市群。区域中心城市是全省城镇体系中的重要层级，也是推进区域调发展的战略支点。从全省而言，区域中心城市除杭州、宁波、温州、金义外的7个设区市，这7个市情况不同、差异很大，有的是平原，有的是山区，有的是海岛，必须因地制宜，分类指导。

湖州、嘉兴、绍兴、台州，地处平原，经济发达，所辖部分县（市、区）有的在都市区范围内，有的是百万人口的大县。要看到，都市区边的县市与都市区一体化发展是大势所趋，区域中心城市与相邻县市一体化发展也是大势所趋。这篇文章要认真谋划好。

衢州、丽水地处山区、生态源头地区，虽然经济相对欠发达，但地位十分重要。欠发达地区特别是生态源头地区的城市化，不能走海地区城市化的老路，而要走“以公共服务集聚人口、以生态环境吸引要素、以绿色产业提升经济”的新路。

舟山市是国家级新区，战略地位十分突出。要按照新区规划的要求，加强舟山本岛、金塘、册子、朱家尖、长峙、岱山等岛屿建设，做大做强群岛型城市核心区。同时，加快研究制定六横、衢山、长涂、洋山等岛屿的开发规划，构筑综合性海洋开发大平台。

县城和中心镇是推进县域城市化的重点，也是统筹城乡发展的战略节点。我省县域经济发达，推进县域城市化具有良好的条件。2006年以来，每个县都编制实施了县域总体规划，初步形成了“一城几镇”的县域城市化格局。这篇文章，我们要继续深入地传下去。

一是要做大做强县城。我省56个县（市），平均人口约56万，城平均规划面积超过50平方公里，建成区面积平均达到17万平方公里，平均常住人口13.8万。按照2平方公里1万人测算，每个县城平均可以容纳25万人，大致是全县人口的一半。这是一个大致推算，也是县城建设的一条基本原则。

二是要加快建设中心镇。中心镇的数量，取决于人口总量。人口50万的县和百万人口的大县，中心镇的布局是不同的，经济力强、人口集聚多的中心镇，还要进一步培育成为小城市。各地要结合实际深化研究。

三是要加强村庄规划和建设。新农村建设，特别是村庄的规划和建议，是新型城市化的题中之义。村庄的规划建设，既要考虑“4个400万”逐步进城落户的因素，又要考虑为留在农村的农民创造更好的生产生活条件。其中，要特别注重农房建设，强化农房设计服务，加强农房建设管控，彰显江南农房特色。

三、坚持把改革作为推进新型城市化的根本动力，加快完善城乡一体化发展的体制机制

城市化既是经济发展的过程，也是社会变化的过程、体制变革的过程。其中，积极推进城乡体制改革，打破城乡二元体制，对加快推进新型城市化具有重要意义。当前和今后一个时期，我们要着重抓好以下6个方面的改革。

1．深化“三权”改革。“三权”改革，形象地说就是“三权到人（户）权跟人（户）走”，即进一步明确土地承包经营权，宅基地用益物权和农村集体资产股权，使农民不完整的产权成为能流转、能抵押、能担保乃至可继承、可有偿退出、可转让的完整产权，以保护好、发展好农民的财产权利。这是三中全会《决定》提出的农村产权制度改革方向，有的我们要抓紧落实，有的要慎重稳妥推进。省有关部门要认真总结有关县市的改革经验，适时在全省推广。

2．积极稳妥推进宅基地空间置换改革。宅基地空间置换是我省的一个创举。2009年召开的省委十二届五次全会就提出，要积极推进宅基地空间置换。2011年，中农办在我省长兴县开展宅基地空间置换试点。其实早在2004年，萧山区原党山镇就开始探索基地空间置换。他们的做法是，坚持农民自愿、政府引导、市场运作，不强制，不补偿，在集镇规划若干新社区，引导农民到新社区建房落户，原住房拆除并复耕。这个做法，各地可以从实际出发借鉴探索。

3．深化城镇公共服务制度改革。目前的城镇公共服务，是以城镇户籍为基础建立的。农民，包括进城务工、进城居住的农民只享受其中的一小部分。前几年，我们许多地方积极推进户籍制改革，普遍反映户籍制度改革很容易，但剥离依附于户籍上的公共服务功能很难。据德清统计，与户籍制度相关的公共服务和政策33项，几乎都是城乡二元的。这种体制必须改革，使城乡居民能够享有一视同仁的公共服务。

4．深化城乡建设用地制度改革。土地问题是一个体制问题。从大局看，我们不缺建设用地。目前，我省农村居民点建设用地约4000平方公里，农村户籍人口约3280万，常住在农村的人口约2000万。按2020年城市化率达到72%计，届时常住在农村的人口约1500万，最多只需要3000平方公里来承载。也就是说，未来几年我们有1000平方公里农村建设用地可以转化为城市建设用地。这项改革，我们要积极推进。

5．深化城镇建设投融资体制改革。近五年来，我省每年城市基础设施建设投资大约2000亿元，未来几年可能增加到3000亿元。其中，相当部分通过优化制度设计是可以有回报的，完全可以吸引民间资本参与。这虽然目前还有一定的体制障碍，但随着金融改革的深化，这个障碍是可以消除的。类似的改革探索，全省各地都要大胆尝试。

6．积极推进智慧城市建设。现在我们已经到了互联网时代，推进新型城市化必须高度重视智慧城市建设。智慧城市是以互联网、物联网等网络融合发展为基础，信息化技术得到广泛应用并深入绝大部分居民家庭的城市。习总书记特别强调，要促进城市网络化、智能化、个性化发展。这是我们的一个历史机遇，必须紧紧抓住，并把它发展好。这几年，我们在全省各地开展了智慧城市试点，取得积极的成效。下一步，全省各城市都要开展各具特色的智慧城市建设试点，不断提高智慧城市发展水平。

（2014年4月17日）