浙江省发展规划研究院 周世锋 王 琳 柯 敏
城市化是一个地区实现现代化的必由之路，也是欠发达地区实现跨越式发展的重要依托。我省重点生态功能区主要分布于浙西南山区，相较东部沿海发达地区，既无区位优势，也无资金优势，政策补偿又处于起步完善中，在未来生态保护主导下如何独辟蹊径推进新型城市化发展，值得探索。通过研究我们认为，重点生态功能区的新型城市化发展不能单纯依靠外部政策和资金推动，必须立足于地方现实，因地制宜地选择适合自身发展的模式，化制约为动力、化瓶颈为优势，抓住重点、深化改革，走出具有地方特色的城市化新路子。
一、关于重点生态功能区推进新型城市化的认识问题
（一）对重点生态功能区区域特质的理解
重点生态功能区是我省主体功能区布局体系中一类区域，属于限制开发区域。在地域分布上，主要包括浙西山地丘陵重点生态功能区、浙南山地丘陵重点生态功能区和浙中江河源头重点生态功能区，涉及淳安、开化、文成、泰顺、云和、庆元、景宁畲族自治县、磐安县、龙泉市及遂昌县部分地区，总面积21009平方公里，占全省陆域面积的20.6%。
重点生态功能区的区域特质，主要表现为相生相伴的两个方面：
一方面，它是以保护为主体的生态屏障。结合内涵特点看，我省重点生态功能区的生态敏感性较强，生态系统十分重要，关系到全省乃至更大区域范围生态安全，是保障全省生态安全的重要屏障，也是提供多种生态服务功能的重要区域。区域发展要以维持生态服务功能为出发点，强化生态环境保护，确保生态安全。
另一方面，它又是兼具发展需求的聚居区域。目前的重点生态功能区都是以县为空间单元，除生态保护外还具备一定的人居和产业基础，承担着维护一方水土并养育一方人的责任。这就要求这些县必须以生态环境保护建设为首要前提，限制进行大规模高强度工业化城市化开发，在不损害生态服务功能的前提下，发展适应的产业、开展适应的建设。但要严控开发强度，确保所有涉及人类开发行为的空间建设都要有利于保持生态系统的完整性。可以看出，重点生态功能区的保护责任重大，建设任务艰巨。
（二）重点生态功能区城市化发展现状
从目前我省10个重点生态功能区县（市）的城市化推进情况看，主要呈现出以下特点：
一是城市发展具备较好的生态基底。由于地处绿色生态屏障，这些城市的山林资源和水资源丰富，森林覆盖率普遍达到70%以上，区域内的空气质量持续领先全省水平。在“五水共治”“四边三化”等一系列环境治理政策的实施下，城市内环境建设品质也较好，基本均为省级生态县，部分更创建为国家级生态县，城市发展的绿色资本条件较好。
二是精品城市框架逐步显现。受我省城市化快速推进的整体影响，重点生态功能区县（市）政府也具备较为先进的规划和建设理念，大多已经编制了城市规划、开展了城市设计，因地制宜地组建山区城市发展框架，依山而建、滨水而兴、田园宜居的精致城市格局逐步显现。同时，县城基本成为县域城市化发展的核心，县城建成区常住人口占全县常住人口基本在1/3以上，已经呈现一定的向心集聚效应。
三是绿色经济和生态产业发展初具规模。目前，重点生态功能区县（市）大多立足自身产业特点，积极发展香菇、木玩、竹木加工、水饮料等特色产业，部分产品已创出国内较具影响力的品牌，初步形成生态产业体系。特色农业优质发展水平不断提升，以旅游为龙头的服务经济较快发展，一些城市的风景名胜享誉全国，城市经济的提升具备较好的潜力基础。
四是以人为本的服务功能日趋完善。作为空间尺度相对较小、区域交流相对较少的山区县（市），城市公共服务的供给目标和服务主体更为明确。近年来这些县（市）以改善民生为出发点，着力引进优质服务，积极推进省市县服务联动，文、教、卫、体等民生服务设施加快落地，服务覆盖范围和服务品质有了较大提升，生活满意度和宜居性不断提高，亲切宜人的发展优势逐步显现。
可以看出，我省重点生态功能区的城市地域已经具备一定的城市化基础，整体的人居环境较优、发展潜力较大，但在全新的功能定位下，一些矛盾问题也凸显出来，主要表现为：一是自身发展基础薄弱与生态资源制约的矛盾。总体来看，重点生态功能区的城市市政建设仍相对滞后，具有“造血”功能的大项目配套投入少，而在生态保护的严格要求下，可利用资源的范围缩小、制约加大，对城市发展建设的要求更高、束缚更大，继续提升发展面临考验。二是产业层次偏低基础薄弱与发展门槛较高的矛盾。受生态环境容量约束，产业准入门槛高、招商难，而被给予厚望的生态旅游和生态农业大多仍处于起步阶段，对地方就业和经济发展贡献十分有限。三是外援增补需求与补偿扶持机制尚不完善的矛盾。推进重点生态功能区发展在一定意义上是一次跨越式发展，由于原始积累不足需要一定的转移扶持，但目前省内生态补偿机制仍未有效建立，补偿标准偏低，一定程度影响了城市在维持生态保护方面的动力和积极性。
（三）重点生态功能区推进新型城市化发展的内涵意义
在重点生态功能区推进新型城市化发展，是在限制进行大规模高强度工业化开发的背景下，探索一条特色化、持续化的新型城市化道路，在“保生态”的同时，实现“促发展”。这一战略思路具有重要意义：
一是通过积极大胆探索，有利于推动欠发达地区的跨越式发展。新型城市化是今后一个时期我国和我省实现现代化的重要战略举措。把握发展机遇，深化新型城市化资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的发展精髓，通过大胆尝试、积极培育，有利于推动重点生态功能区形成集约式、特色化、高效率的发展模式，实现生态环境保护与城市现代化建设的双赢。
二是通过绿色发展、精致建设，有利于创建“两美”浙江的实践典范。重点生态功能区的城市化发展要求在环境约束下推进集约高效发展，要求借力生态本底优势，塑造美丽精品、宜居城市，形成人口、资源、环境协调和可持续发展的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。这是对“两美”浙江城市导向的深化演绎，有利于率先形成生态城市的建设典范。
三是通过统筹集聚、改革创新，有利于建成国家主体功能区建设试点示范。重点生态功能区县（市）空间功能分区相对明晰，城市化发展战略和资源布局相对集聚，通过改革创新更易于建立区域统筹、规划一体的格局，形成科学合理的生态、生产和生活空间，率先建设成为人与自然和谐相处的示范区和推进生态文明建设先行区，成为实施主体功能区战略的示范地区。
二、关于重点生态功能区推进新型城市化发展导向问题
（一）实施“极化”战略，全面推进“四集”
选择何种城市化发展模式，对于提高重点生态功能区的城市化质量，加快经济社会发展至关重要。考虑这类地区城市建设可拓展空间有限、经济支撑条件有限、对外联系条件有限、生态保护压力较大，客观限制和主观能动上都难以实施多点推进的城市化，必须突出主体、聚力推动。结合目前我省7个重点生态功能区县城的小城市培育，倡导实施“极化”发展战略，推进县域资源要素的向心集聚，举全县之力推进核心城市建设。
推进人口集中。以人的城市化为核心，通过户籍制度和公共服务配套制度的改革，建立起有利于全县人口向县城集聚的政策体系，引导农业转移人口就地就近地向县城转移、向城镇居民转化，实质性提高县域人口城市化水平。
推进产业集聚。以规模效率为导向，规划部署统一的产业用地区块，配建完善基础服务设施，引导生态优质产业项目集聚落地，腾退污染产业，为县城人口集聚提供就业需求，为提升县城经济实力奠定基础。
推进功能集成。着眼于提升发展，在县城既有城市发展基础上，集合全县的优势资源和物力财力，推进现代化的基础设施和公共服务建设，塑造特色城区环境，提高城市的综合承载力、防灾减灾力和人居吸引力。
推进要素集约。深化城乡改革，建立城乡联动高效的要素流转制度；围绕环保集约，建立低能耗、高效率的城市运作体系，积极推行绿色建筑和低碳交通，大力倡导绿色人居和节能生活，推动城市绿色、低碳发展。
（二）实施“优化”战略，明确三大重点
重点生态功能区的县城大多具有一定的建设历史和发展基础，因此未来城市化的发展重点不在于全新的城市框架和体系设计，而应基于现有基础，充分挖掘特色，着眼于理念更新和实践修正，逐步推进各内生环节的整体优化。主要把握三大重点：
规划建设要有利于维护城乡生态系统。当前大部分重点生态功能区县的城市总体规划、土地利用规划和环境功能区划都处于启动修编或正在修编中，“十三五”发展规划也已启动。各类规划要以重点生态功能区的总体分区导向为基础，按照“多规合一”的思路，建立起统一的生态保护空间，确保城市建设有利于维持原有生态系统的完整性，不破坏、不越界。同时，规划和建设要有利于建立起城乡有机的人工生态内循环，并激活核心城市的总体实力，增强对全县生态功能的保护能力。
功能提升要有利于增强中心辐射带动力。在有限的城市化空间中，要突出县城在全域城乡基础设施和公共服务配套的上核心作用，加大项目支撑和要素配套，增强设施建设基础、提高服务配套水平，提升对乡镇和农村要素的服务水平和吸引力，真正做强城市化的主平台，成为全县高集聚的辐射中心。
环境塑造要有利于体现地域文化特色。城市设计和建设风格是城市化推进的重要环节。重点生态功能区的城市发展规模和空间尺度都不宜过大，空间结构也要紧凑有机。因此在城市风格和环境塑造上都要体现小城市的发展特色，以持续耐用的视角推进城市环境的建造，注重发挥生态优势，注重传承人文风貌，注重营造宜居空间，积极打造精致和谐的精品城市。
（三）实施“紧缩”战略，建立三大约束
推进重点生态功能区的城市化发展，必须突出“约束性发展”主题，即在县域生态保护的总体框架下，推进城市可控性有序发展，重点从城市空间开发边界、开发强度、产业准入三个视角建立约束规则，避免城市无度扩张。
建立空间发展约束。考虑城市开发建设对区域生态环境可能造成的潜在影响，应按照重点生态功能区的总体定位，科学谋划空间开发格局，在国土空间分析评价基础上，将县域划分为城镇发展、农业生产、生态保护三大空间，明确各类开发导向。在此基础上，进一步以生态保护倒逼的思路，划定城镇发展边界和生态保护红线。城镇发展边界用于限制未来一个时期内城市空间拓展边界，生态保护红线则是要建立生态保护和人迹活动的区域红线，从而约束城市化空间的无序蔓延，保障生态底线。
建立开发强度的约束。开发强度是经济、人口活动消耗的国土资源占总国土资源的比例，是维护生态安全、节约集约用地的重要手段。由于重点生态功能区的城市外围环境敏感、内部用地空间有限，开发强度必须保持在一个可承载的区间，而且考虑未来土地开发复垦整理潜力、耕地保有量增加潜力，以及部分生态评价指标，重点生态功能区的开发强速指标要逐步减少。同时，要严格控制区域内人口总量和密度，一方面为保障生活品质，县城的人口规模不宜过大，一般控制在20万以内为宜；另一方面，调控建筑密度和容积率等指标，确保城市空间的适宜尺度，避免过高密度发展。
建立产业准入约束。在生态保护的总体导向下推进产业培育发展，必须有选择、有重点、有节奏地推进，严格甄选进入产业，全面评估既有产业，大力淘汰不适宜产业。一方面，要搬迁撤离生态保护区域内的产业，果断淘汰对环境可能造成不良影响的产业；另一方面，要在充分论证的基础上合理引进符合地方发展需求和环境准入条件的产业，注重引进节奏，制定引进序列。同时，要推进地方产业发展的实时监控和环境影响评价，产业发展不求快、不求量，但求生态化、可持续。
三、关于重点生态功能区推进新型城市化空间载体问题
（一）构筑扁平化城乡空间体系，凝聚城乡发展合力
与优化开发区和重点开发区密集型、网络化、多等级的城镇布局空间体系不同，重点生态功能区关键是要做好保护与开发的协调关系，强化城市化空间载体的有限开发、有序开发、有效开发。
“有限开发”，是指空间模式上讲求集中集聚，减少中间等级，构建以县城为主体平台、中心镇为辐射节点的扁平化空间结构体系，限制一般村镇开发。要根据重点生态功能区生态承载力布局特征，打破传统规模扩张的路径依赖，按照“大疏大密、核心带动，以城带乡”发展要求，从发挥城镇体系最优空间效益出发，从发挥自身资源禀赋优势出发，在有限的开发边界内，通过不同空间的政策分区，引导其功能开发，如划分新建地区、转型地区、提升地区，以及乡村迁并地区、整治地区、迁出地区，提高空间开发的质量和效益。
“有序开发”，是指人口转移上讲求循序渐进，从传统政策导向的土地城镇化向就业引导的人的城镇化模式转型。一方面通过提升县城产业发展平台，吸纳就业人口，引导县域内城乡人口向中心城区集聚迁移；另一方面，通过创新农村土地流转机制和资产变现方式、加强农业集中经营、带动第三产业发展等手段，兼顾就地转化，实现人口转移紧凑集中与有机分散相结合、自上而下的政策落实要求与自下而上的人本需求相结合。
“有效开发”，是指设施配套上讲求集约高效，从传统层层分包建设模式向适当集聚、提高质量的设施体系转型。城乡公共服务的均等化并不等同于设施的平均布局，反思原有“撒胡椒面式”全方位、全覆盖的新农村建设，并不符合重点生态功能区新型城镇化的人口流动趋势，应该着力提升以县城兼业生活圈为核心的公共服务配套水平，特色化推进中心镇公共设施建设，弱化一般镇、村作为末梢节点的设施配置要求，有效促进以城带乡，实现设施服务覆盖的“均好”而非配置建设的“均好”。
（二）打造县域城市化主平台，实现“精明增长”
县城作为县域整体产业、人口及公共服务设施的重要承载平台，是满足生态功能区城市化发展诉求、保护县域整体生态功能平衡的重要增长极，应当发挥核心带动作用，有效促进要素集聚、多元融合、以城带乡，实现“精明增长”。
推进重点产业平台建设，增强县城产业聚合力。以县城产业开发平台为核心载体，甄选主导产业，加快创新载体建设，推动企业分类集聚，推进传统工业经济向生态化、科技化、服务化融合发展；要以县经济开发区为主体，理顺各乡镇工业区块管理体制，促进乡镇分散工业功能区向县级重点工业平台集中，构筑全县“一盘棋”的产业发展格局。
扩大就业需求，增强县城人口集聚力。重点生态功能区的一个重要发展瓶颈是大量低素质劳动力过剩和高素质劳动力奇缺，导致了结构性低水平恶性循环发展陷阱。要以扩大就业为目标，以县级重点工业平台为载体，各级服务平台为支撑，实施“农民下山进城”“人口集聚小区”“职业技能培训”工程，大力发展来料加工产业，实现人力资源向劳务经济、人力资本转变。
促进空间优化和功能提升，增强县城城镇牵引力。要按照“产城融合”发展模式，优化县城空间结构，推进重点工业平台与县城中心的融合发展，促进空间利用高效，加快新增用地的高强度开发和存量用地的再开发；要按照“小县大城”发展模式，根据县城常住人口服务规模，测算公共基础设施配套标准，构建县城兼业生活圈，实现城市包容发展，多元服务，带动乡村生活提质和生活转型。
（三）突出特色化中心村镇，实现“精明收缩”
作为一种重要的影响作用力，政策的制定应着眼于完善乡镇自我调节的外部环境建设，打破传统村镇内生发展的封闭格局，减少政府干预和政策锁定效应。通过建立要素市场流动机制和城乡人口主动转移模式，不断提高村镇体系的自组织能力，逐步实现自我更新、调节和演替，从而达到优化整体空间结构组织的目的。
一方面，对于确实有发展基础和发展潜力的村镇，要深挖特色，结合实际，创造条件使之参与到大区域竞争格局中去，不断激发村镇活力。一是要紧紧依托农业资源优势和历史文化传承，在不破坏传统文化聚落村镇的前提下，以发展现代农业和旅游服务业为导向，采取小面积深度开发模式，通过政策扶持和良好经营，发展一批农产品加工型、农业休闲型、历史文化型，生态度假型、服务接待型特色小城镇；二是考虑县城集聚规模有限，为提高辐射水平，就近推进农业转移人口向市民转化，可选择若干中心镇、中心村，引导周边农村人口转移集中，要结合当地农民的生活习惯和实际需求，面向功能调整和整治措施，有重点地开展公共服务设施建设，不断提高公共设施的利用效率。
另一方面，对于区位偏远、发展条件较差的村镇，加快建立要素流动机制，逐步实现一般村镇的规模收缩和数量精简。一是要创新土地制度，鼓励农民以转包、出租、股份合作等形式流转土地承包经营权，提高农村土地承包经营权流转率，稳妥开展宅基地置换城镇住宅的试点。二是要促进农业规模经营，对于从事规模农业创业、经营较大规模的土地承包经营权的，在金融支持、农业项目审批、农业基础设施建设方面，应给予积极的支持。三是创新土地腾退机制，鼓励农户直接参与利益分配，改变其固有的置业观念，提高村民参与“内聚外迁”的积极性，减少指令化的建设投资，逐步实现一般村、高山村的自我缩减、解体，使人口高流出的大量闲置空间腾退给农业空间、生态敏感空间让位给生态空间。
四、关于重点生态功能区推进新型城市化的路径问题
（一）打造有特色、可识别的城市风貌
发挥山水资源优势，构筑“显山露水”的城市环境。重点生态功能区的县城大部分坐落于山区、河谷盆地，呈现出“一水绕城，四面山色”的良好生态格局。要着重做好山水景观这篇文章，积极开展城市总体设计，注重保护低丘缓坡地形，防止城区无序扩张，重点打造沿河景观长廊、建设环城秀山屏障，留好山水景观视廊，控制好建筑天际线，构筑县区大景观格局，实现空间组织上“依山亲水”，景观设计上“借山用水”，道路规划上“迎山接水”，建筑布局上“显山露水”，更加凸显生态田园式的自然图景。
营造“慢生活”氛围，打造“小而精致”的城市形象。明确城市定位和品牌，倡导小而精致，不贪大求洋，推进城市重点区域和节点设计，强化城市建筑风格和色彩控制引导，以新区建设提品质、老区改造升形象、“三改一拆”腾空间为抓手，开展建筑更新、街巷改造和绿化美化工作。以人性尺度为标准，加强“微景观”设计，营造县城“慢生活”氛围，着力打造文化广场、街心公园、小区绿地等节点空间，开展网络化休闲游步道、自行车专用道、沿河绿道建设，不断提高服务设施网络的覆盖面和可达性。
加快促进功能升级，呈现“多元包容”的城市文化。以构筑县城“兼业生活圈”为目标，积极开展商业综合体、娱乐综合体、文化综合体等重大项目载体建设，加快引入高品质商住区块、农民转移集聚安置住房，增强县城旅游购物、餐饮美食、休闲娱乐、品质居住等多元服务功能，不断提高居民生活品质和幸福感。注重挖掘当地历史文化要素，转化为城市符号和城市小品，应用于各类公共设施设计，展现特色城市形象，建设具有山区特色和一定区域影响力的城市。
（二）培育有潜力、可持续的生态产业
按照集中、集聚、集约发展要求，合理甄选培育主导产业，加快重点工业平台转型升级。一是对于乡镇分散工业功能区，积极开展工业“治旧控新”路线图和时间表，淘汰劣势企业、推进土地置换，引导其向县级产业平台转移、集中。二是甄选培育主导产业，加快培育龙头企业，打造规模企业梯队，积极培育引进战略性新兴产业和高新技术企业，加快推进国家级、省级高新园区创建工作，不断提升产业集聚能级。三是加快平台内现有产业改造整顿，淘汰落后产能，开展清洁生产和节能减排，倒逼高能耗、高污染企业腾退，通过二次开发和腾笼换鸟，推进土地集约利用。
按照特色带动、文化引领、配套完善要求，大力发展生态休闲产业。一是深入挖掘自然生态资源和历史文化特色，开展国家公园、乡村旅游实验区、文化创意服务区等各类景观载体策划，明确主导景区景点建设重点，不断提升其文化内涵和区域影响力。二是积极谋划高山避暑、滨湖度假、养老养生、乡村旅游、运动康体等各类休闲产业，构建特色化、复合型的养生休闲产业体系，推进传统观光旅游向养生度假型产业转变。三是加大通景公路、旅游集散区、旅游导览指引系统等基础设施建设，完善度假住宿、餐饮购物等配套服务体系。
按照规模化、企业化、精品化要求，积极发展现代农业和农产品加工业。一是以推进农村土地流转、促进规模集聚为基础，以吸引工商资本、培育经营主体为重点，通过科学规划、政策配套、分布推进，加快建设粮食功能区和现代农业产业园区。二是积极发展特色农产品加工产业，提升农业科技创新能力，消除农产品流通壁垒，优化农产品市场流通网络布局，健全农业综合服务体系。三是创新农业经营体制，积极发展家庭农庄为载体，以电子商务为支撑的现代休闲农业，推进农业种养殖、农产品加工、农业观光旅游三产互动融合发展。
（三）配套高品质、高效率的基础设施
全面提升县城公共设施服务能级，促进包容发展。一是要以县城内常住人口为服务对象，按照全县城镇常住人口规模、增长趋势和空间分布特点，加快建设综合文化中心、图书馆、博物馆、体育场所等大型服务设施，提升县城在县域范围内的公共服务的综合发展水平。二是针对流动人口的设施服务能力不足问题，要加快医院、学校配建力度，保证其“有学可上，有病可治”，视条件许可，不断加大学校和医院的建设和服务品质。三是要进一步完善高等级交通、公共停车场、集贸市场、休闲广场等基础配套设施建设，注重建设品质、配套标准，打造防灾等级高、可持续发展的城市硬件体系。
精明重构村镇公共服务体系，促进品质发展。一是要促进公共服务设施集聚化发展，重点关注中心镇一级的公共服务供给能力，弱化一般镇、村公共服务设施配置要求，将公共服务设施均等化向服务质量聚焦。尤其对于农村教育、医疗等公共服务设施，应适当聚集、提高质量。二是特色化推进公共服务设施配套，要面向实际需求和突出问题，重点关注老人、妇女、儿童“三留守”情况，加大幼儿园、养老社区、妇女再就业培训等机构建设力度。
创新市政基础设施建设模式，促进高效发展。围绕重点生态功能区基础设施建设要求，一是要创新项目建设体系，着力发展农田沼气池、沼气发电站，促进农户集中养殖的农业基础设施，构建乡村生态自循环系统，突出建设农村污水处理站及管网。二是要推进区域共建共享，结合山区地形特点和设施服务范围，按照组团化发展要求，推进不同类别、规模、等级的基础设施项目协同建设。三是要创新项目建设模式，通过PPP等合作机制，积极谋划可吸引社会资本的基础设施项目，联合各级政府、发展性机构和私人投资者共同。
五、关于重点生态功能区推进新型城市化体制机制问题
根据重点生态功能区发展现状，要加快推进城市化进程，必须采取非常规手段，即要大胆探索城乡发展的重要制度改革创新，破除发展障碍，积极实施与地方需求相适应的制度体系，助力新型城市化发展。
（一）创新农村“三权”改革
农村产权制度改革是实现农村产权要素资本化、市场化，缩小城乡差距、激活农村资源、深化城市化发展的重要动能。为进一步盘活重点生态功能区农村地域的“沉睡资本”，增强农民进城的动力，要坚持尊重主体意愿、维护合法权益、有效保护耕地、公平规范操作的原则，重点推进农村土地承包经营权、农村宅基地用益物权、农村集体资产所有权的改革。
完善农村土地承包经营权流转机制。在重点生态功能区开展农村土地承包关系长久不变的体制改革，允许以农村土地二轮承包为基础，率先推进农村土地承包关系长久不变的体制改革。开展土地所有权、承包权和经营权相分离的改革，实现承包经营权可抵押、担保，并鼓励发展农村股份合作社等新型经营主体，通过直接经营、参股经营、租赁经营等方式进行企业化运作，把土地承包经营权转化为长期股权，推进农村土地流转由短期、零碎的无序流转，向长期、大规模的有序流转转变，促进农村土地规模化经营。加快健全土地经营权流转市场，建立健全县乡村三级农村土地流转服务平台，引导土地承包经营权规范有序流转。
探索开展多样化的宅基地置换机制。明晰产权归属是赋予农民更多财产权利的实现途径，也是盘活资源的关键一步，鼓励重点生态功能区全面开展宅基地使用权的确权登记颁证。进一步完善宅基地管理，允许农村集体经济组织协商收购或政府给予适当奖励补贴，可以采取宅基地置换产业用房或生产生活用房的组合模式，也可通过货币补偿或置换城镇住房保障政策等方式，探索宅基地在县域范围内跨社置换、空闲宅基地收购、有偿退出、有偿使用的机制。进一步完善城乡建设用地增减挂钩制度，在确保宅基地复垦验收的基础上，推进农村建设用地流转集中。
深化农村集体经济股份制改革。对集体经营性资产进行量化和确权，推进集体资产股份化，赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，盘活在城务工者的农村集体经济的潜在效益，允许“持股在乡”，也能“持股进城”，形成持续增效的制度体系。研究制定集体经营性建设用地流转管理办法，建立健全市场运行体系，构建与城市国有土地相协调的建设用地权利体系，推动农村集体经济经营性建设用地“入市”，基本实现与国有土地“同地、同权、同价”。
（二）创新城乡人口管理制度改革
为有效地推进重点生态功能区内的人口自愿有序地向县城集聚，必须改革现有的城乡户口迁移政策，建立起积极稳妥、规范合理、统筹配套的城乡户籍制度体系。
开展城乡统一的户籍登记制度。剥离现有农村土地权益、农村生育权等与户籍的依附关系，以合法稳定职业或合法稳定住所为户口迁移基本条件，以经常居住地登记户口为基本形式，实行按居住地登记的户口迁移制度，体现户籍制度的人口登记管理功能。
分步分类实行城镇公共服务覆盖制度。考虑重点生态功能区地方政府的财政承受力有限，在城乡户籍统一的基础上，倡导人群先优质后普通、领域先易后难地推进城镇公共服务和福利待遇的延伸覆盖。即通过一定的评价体系，如积分值等方式，优先引导高素质、高技能、高认可度的人群纳入城镇公共服务体系，实现市民化待遇，优先推进服务基础较好、覆盖水平较高的公共服务向全体常住人口覆盖，从而逐步实现全体居民共享城市现代文明成果。
健全人口信息管理制度。完善重点生态功能区县（市）的人口流动服务管理综合协调机构建设，加强城乡人口流动、服务、管理政策的研究、协调等职能，逐步实现农业转移人口流动的精细化管理。加快推进人口基础信息库建设，完善职业、教育、医疗、收入、社保、房产、信用等信息系统，建立人口信息实时通报和信息共享机制，有效掌握城乡人口的基本情况和流动态势，提高服务和管理效能。
（三）创新城乡金融体制改革
推进重点生态功能区的新型城市化发展，需要大量的资金支持，在积极争取上级支持的同时，还必须探索自身的投融资体制改革，增强内生融资能力，破解城市化发展的资金难题。
深化投融资体制改革。积极建立以政府为主导、社会企业等多方参与的市场化投融资机制。探索组建城市化发展投资公司及专业运营公司的模式，开展股份制联合公司专业化投资运营，提升运营和管理城市资产水平。充分发挥财政资金的杠杆作用，广泛吸引和集聚金融资本和社会资本，加快形成投资主体多元化、融资渠道多样化的城市建设投融资新格局。探索PPP（公私合作）模式，通过建立动态调整的收费定价或政府补贴机制，对民间资本产生足够的吸引力，引导民间资本投资基础设施项目，丰富城市建设的资金渠道。
加强县域金融组织体系改革。完善县域金融组织体系，鼓励发展地方金融机构、各类中介服务机构和金融行业自律组织。积极引导大城市金融机构到县城设立网点，出资组建贷款公司等贷款专营机构，加大对县域信贷投放。探索建立大型银行与县域法人银行的资金批发运用机制，引导城市富余资金用于支持县域经济发展。强化金融机构对重点生态功能区城市化发展的支持力度，争取每年给予一定授信额度。发展多种形式的融资担保公司、基金和共同体，鼓励银行业金融机构与各类担保公司合作，为重点生态功能区县内企业提供担保增信服务，促进县域信贷投放增长。
推动农村金融体制改革。探索推进农村信用评价体系建设，开展农村土地、房屋、林权等产权的价值评估业务。实施普惠金融工程，引导城市金融延伸服务网络，大力推进电子支付业务应用。将涉农保险投保情况作为银行授信要素，鼓励借款人对贷款担保财产进行投保，不断提升农业保险的覆盖面和渗透度。探索发展多种形式的融资担保公司、基金共同体，促进信贷投放增长。完善担保融资风险分散机制，设立农村产权担保融资风险补偿专项资金。
（四）创新长效生态保护动力机制改革
为了持续深化加强新型城市化发展过程中的生态保护理念，除了正向引导外，还必须探索建立量化环境成本、体现青山绿水价值的制度，建立地方政府考核奖惩的制度体系，激励和倒逼这些县（市）真正走上绿色发展、科学跨越的道路。
创新生态补偿机制。在全省范围内实施化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放收费政策，省财政向市县收缴后，作为向重点生态功能区转移支付的主要资金来源。探索资源有偿使用、碳盘查、碳排放、森林碳汇交易等市场化生态补偿模式，设立“发送区、接送区”，实现碳排放交易、能源消费预算化管理、环境污染总量控制、第三方治理等制度，建立生态资源收储管理平台与生态保护信用平台。
建立生态奖惩制度。按照“谁受益谁补偿”“谁污染谁付费”原则，建立健全与污染物排放总量挂钩的财政奖惩制度、与出境水质和森林覆盖率挂钩的财政生态补偿制度。把省对淳安县、开化县大力推进重点生态功能区示范区建设试点的有关生态奖惩政策延伸到省内其他重点生态功能区县（市），对主要生态指标优于或劣于省定标准要求的，分别给予相应比例的资金奖惩。同时，鼓励重点生态功能区县（市）财政每年统筹安排一定资金用于生态指标和项目的考核。
创新相关的考核体系。建立重点生态功能区县（市）的专项考核体系，对省级重点生态功能区的县（市），取消GDP和工业考核，鼓励发展生态经济，实施财政奖补政策，推动生态富民和绿色发展。同时，鼓励县（市）内部按照部门职能分工开展新型城市化的考核，并积极引入“群众满意度”评价指标，对生态环境保护和城市发展建设充分听取群众意见，对绩效评估实行定期报告机制，及时向社会发布。
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