生态文明制度建设的“浙江样本”

浙江理工大学原副校长、生态文明研究中心主任　沈满洪

党的十八大报告首次提出“加强生态文明制度建设”。这一命题意义重大，并且富有浙江元素。浙江省在推进绿色浙江建设、生态省建设、生态浙江建设的各个时期均在生态文明制度建设尤其是生态经济制度建设方面做出了积极探索，取得了显著成效，形成了“浙江样本”。

一、浙江生态文明制度建设的典型做法

（一）全国最早开展区域之间的水权交易

水资源是不可替代的战略资源。水权交易是提高水资源效率、优化水资源配置的重要制度。

2000年11月24日，富水的东阳市和缺水的义乌市经过多轮谈判，最终签署了水权转让协议。协议规定：义乌市一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年5000万立方米水的永久性使用权。由此，引来了“好得很”还是“糟得很”的争论。后经水利部、省政府的多方协调，解决了水权交易存在的瑕疵和问题，保护了水权交易的实施。

在该案例的启示下，省内外纷纷开展了水权交易。2002年绍兴市汤浦水库有限公司与慈溪市自来水总公司签署了每年供水7300万立方米的水权转让协议；2003年甘肃省张掖市在黑河流域分水的背景下开展了首例区域内农户之间的水权交易；2006年在内蒙古自治区政府协调下从巴彦淖尔市河套灌区调整出3.6亿立方米的水量，作为沿黄其他五个盟市工业发展用水，实施了既跨行业又跨区域的水权交易。十多年来，全国水权交易案例不断涌现。

水权交易的精髓在于，通过交易实现了稀缺的水资源的优化配置，提高了水资源的配置和使用效率。

（二）全国最早实施排污权有偿使用制度

浙江省并非实施排污权交易的最早省份，却是全国排污权有偿使用的最早省份。浙江省排污权制度改革大致经历了三个阶段：

第一阶段，区级层面的自主探索阶段（2002—2006年）。2002年4月，嘉兴市秀洲区政府出台了《秀洲区水污染排放总量控制和排污权有偿使用管理试行办法》。同年10月，来自秀洲区洪合、王店等镇的泰石漂染厂等11家企业在“全区首批废水排污权有偿使用启动仪式”上办理了排污权有偿使用手续，合同成交金额143万余元，开创了中国排污权有偿使用的先河。

第二阶段，市级层面的深化实践阶段（2007—2009年）。2007年9月，嘉兴市政府正式颁布实施《嘉兴市主要污染物排污权交易办法（试行）》；同年11月，嘉兴市排污权储备交易中心正式挂牌运行。2007年11月到2009年11月，共有890家企业参与排污权有偿使用和交易，总交易额达1.49亿元。随后，浙江省内其他地市也相继开展排污权交易制度试点。

第三阶段，省级层面的推广应用阶段（2010—2012年）。2009年3月，浙江省按照环境保护部、财政部批准的《浙江省主要污染物排污权有偿使用和交易试点工作方案》，正式启动全省排污权有偿使用和交易试点工作。2009年3月2日，浙江省排污权交易中心正式挂牌。同年，省政府出台了《关于开展排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》。2010年，省政府又相继出台了《浙江省排污许可证管理暂行办法》和《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法》。截至2012年6月底，已有11个地市45个县（市、区）开展排污权有偿使用和交易试点。

排污权制度改革集中体现在四个方面：环境保护从“浓度控制”转向“总量控制”；环境产权从“开放产权”转向“封闭产权”；环境容量从“无偿使用”转向“有偿使用”；环境产权从“不可交易”转向“可以交易”。这项改革不仅实现了以最低成本达到环境保护目标的效果，而且促进了“招商引资”向“招商选资”的转化，进而促进了经济发展方式的转变和产业结构的转型升级。

（三）全国最早实施省级生态保护补偿机制

早在2005年6月杭州市就颁发了《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》，采用政府令形式对生态补偿机制做出具体规定，属全国首创。为了更公平合理地实行补偿机制，杭州市还设计了一套科学的生态补偿标准评价体系，即根据流域生态环境质量指标体系、万元GDP能耗、万元GDP水耗、万元GDP排污强度、交接断面水质达标率和群众满意度等指标，建立了一套生态补偿标准。

浙江省是全国首个出台生态保护补偿机制的省份。离杭州市出台政策仅隔两个月，2005年8月浙江省政府就下发了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》。该项制度实施以来，浙江省投入的生态保护补偿资金数以百亿计。2007年4月，省政府办公厅印发了《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》，将按照“谁保护，谁受益”“责权利统一”“突出重点，规范管理”和“试点先行，逐步推进”的原则，对钱塘江源头地区生态环境保护加大财政转移支付力度。在多年实践的基础上，浙江省还不断深化生态补偿机制：一是将单一的生态补偿机制拓展为生态补偿——损害赔偿相结合的科学制度，在基于跨界河流的水质监测结果确定补偿还是赔偿；二是将区域内的生态补偿拓展为区域间的生态补偿，《新安江流域水环境补偿试点实施方案》正式开始实施。

生态补偿机制鼓励了生态屏障地区生态保护的积极性，保障了整个区域的生态安全，实现了区域经济、社会、生态的全面协调可持续发展。正因此，浙江省在生态建设的指标上处于全国领先的地位。

二、浙江生态文明制度建设的基本经验

（一）生态经济化与经济生态化的有机结合

传统发展模式存在的突出问题是“生态非资源化”——把稀缺的生态资源当作零价格使用的“自由物品”及“经济逆生态化”——经济发展以生态破坏、污染环境、资源枯竭为代价。这是不可持续的。因此，浙江省在设计生态文明制度过程中，特别注重生态经济化和经济生态化的制度建设。生态经济化就是要把生态价值纳入到经济核算体系，激励生态保护、生态投资的服务供给，体现“保护生态就是保护生产力”的基本精神；经济生态化就是要通过约束机制建设，让微观经济主体不敢从事黑色发展、线性发展和高碳发展，通过激励机制建设，让微观经济主体大力从事绿色发展、循环发展和低碳发展。科学合理的目标设定是浙江省生态文明制度建设的宝贵经验之一。

（二）需求拉动与供给推动的有机结合

生态文明制度建设是需求拉动和供给推动的有机结合。前者来源于公众对生态环境需求的递增趋势。随着收入水平的上升，公众对优质生态环境的需求呈现出迅速递增的趋势。优质的生态环境既然成为公众的急迫需求，自然就应该成为政府提供公共物品的重点。因此，浙江省无论在生态文明制度的“软件”（地方性法规、制度、机制、政策等）建设上，还是在保障生态文明制度实施的“硬件”（环境基础设施、环境监测体系、刷卡排污系统等）建设上，均不遗余力，做到投入逐年递增，制度逐年完善，效果逐年显现。动力机制的供需结合是浙江省生态文明制度建设的宝贵经验之二。

（三）自下而上与自上而下的有机结合

浙江省生态文明制度建设是自下而上的制度创新与自上而下的制度驱动的有机结合。以排污权有偿使用和交易制度为例，最早发生在嘉兴市秀洲区，经过各地7年左右的探索，浙江省政府认定这是一项可以带来显著环境效益、经济效益和社会效益的好制度。于是，在财政部和环保部的支持下，浙江在全省各地市全面推行。这种模式与家庭联产承包责任制改革、企业股份制改革等市场化改革模式具有异曲同工之妙。技术创新是制度创新的重要保障。排污权制度改革特别需要环境监测技术的支撑。浙江省在保障排污权制度改革的技术创新方面同样走了一条上下结合的路子。桐乡市最早研发和采用了刷卡排污技术，浙江省环保厅便在全省大力推行。总之，通过基层实践证明是好的制度，就全力推行；有待于完善的制度，就设法改进；证明是无效的制度，就坚决放弃。上下互动是浙江省生态文明制度建设的宝贵经验之三。

三、浙江生态文明制度建设的若干建议

（一）从经济优先转向生态优先

浙江省经济社会发展取得了举世瞩目的成就，人均地区生产总值已突破10000美元，但我们为此付出的代价也很大。目前，水环境质量、大气环境质量、土壤环境质量均不尽人意，尚未出现根本性好转，严重影响了生活质量和生命质量。因此，在生态文明制度设计的目标上，必须摒弃“唯GDP论英雄”的做法，按照党的十八大报告所提出的“坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”，从经济优先转向生态优先，以生态环境质量的改善作为经济社会发展的约束条件。

（二）从局部推行转向全面推行

生态文明制度建设是一个系统工程。从制度实施的范围看，需要从局部地区的试点转向全省范围的推行，而且需要有全省相对统一的法规规范。以排污权制度改革为例，嘉兴市、绍兴市、湖州市等地均出台了各具特色的制度和做法，由此导致排污权的期限不同、价格不同、获取方式不同等一系列问题。通过试点证明是有效的制度安排，就要从全省乃至全国层面予以推进。从制度体系的构成看，需要从部分制度的实践转向制度体系的推行。生态文明制度包括总量控制、环境标准、产业准入等管制性制度，资源税、环境税、碳税等财政税收制度，生态补偿、循环补贴、低碳补助等财政补贴制度，水权、林权、排污权、能权、碳权等资源环境产权制度。在自然资源、环境资源等日益稀缺的情况下，要加大制度建设的力度，加快推进以管制性制度为前提的生态文明经济制度的体系建设。

（三）从模糊评价转向科学评价

浙江省生态文明制度尤其是生态经济制度建设中，存在的一个突出问题是生态价值的评价问题。无论是水权的价格、排污权的价格还是生态补偿的价格，基本上还停留在“拍脑袋”状态。而且在生态补偿机制实施中依然存在补偿标准过低的问题。专家对淳安县、文成县的研究结果表明，实际得到的补偿金额大约是应该补偿金额的五分之一。解决这一问题的思路有二：一是加强生态价值评价的理论研究，形成相对稳定的生态价值评价模型和方法，为生态经济制度的实施提供科学依据；二是加强市场机制的建设和完善，形成良好的市场竞争秩序，让自然资源产权、环境资源产权等价格由市场供求关系来决定。

（原载于《浙江日报》2013年7月19日）