张宏文 吴 璟 杨 晶 吴云梅
一、背 景
随着老龄化程度不断加深，如何养老成为一个备受关注的问题。专家预测到2020年，云南省老年人口将增至650万，约占总人口的15%。到21世纪中叶，将达1 300万，约占总人口的25%，其中老年女性人口占绝大多数。云南省的整体经济实力和发展水平在全国处于欠发达水平，2014年全国人均国内生产总值达46 774元，而云南省仅为27 343元，排在全国的倒数第三位。[1]农村人口老龄化程度较城镇更为严重，2010年，乡村老龄化程度比城镇高出2.65个百分点，乡村65岁以上老年人口达236万，占全省老年人口的67.36%。农村未富先老的程度比城市深得多。
受传统文化的影响和客观条件的限制，机构养老不是绝大多数农村老年人愿意接受的模式，家庭养老在过去、现在和未来较长时期内都将是农村老年人的首选养老模式。老年妇女占农村老年人口的大多数，但由于她们的文化教育水平普遍较低，一直以农业劳动为主并承担了无酬的家务劳动，年老后，丧偶率较高而再婚率普遍低于老年男性，经济来源则主要依赖于家庭和儿女，一系列因素决定了农村家庭养老的重点在于老年妇女。目前，受快速发展的城镇化影响，很多城镇郊区的农村居民成为失地农民或新市民，传统家庭养老在许多方面都发生了显著的变化，其功能的弱化是普遍存在的问题。社区养老服务因其能够弥补家庭养老和机构养老的不足，使农村老年人在自己生活的社区获得基本的养老服务而显得尤为重要，因此，农村社区养老服务体系的建设和完善就十分迫切。
本研究通过深入调查一个在近年来因城镇化快速发展被征地的农村社区，来考察在城镇化进程中农村老年妇女的实际生存现状、养老需求与社区养老服务现状之间存在的差距，提出针对老年妇女的农村社区养老服务体系构建的具体可操作的政策建议，为相关部门在制订、修订相关政策、制度时提供实证和理论参考。
玉溪市江川县大街街道办事处的三街社区因地处县城郊区，从1996年到2013年因各种项目被多次征地，2012年改为社区，但居民却是农村户口的失地农民，属于典型的“翻牌”社区。通过对三街社区的深入调查和分析，可以对云南省县级城镇化发展中如何构建和完善被征地农村社区的养老服务体系提供有益的借鉴。
二、老年人生存现状及问题
（一）老年人高龄、独居、空巢化比例较高，家庭养老为最主要的养老模式
从江川县的情况来看，截至2014年末，全县共有人口277 683人，其中60岁及以上的有43 785人，占总人口的15.8%。农村老年人33 687人，占全县老年人口的77%。空巢老人18 577人，占老人总数的42%。全县老龄化进入快速发展期，以年平均4%的速度在增长，每年增加1 700多人，预计到2020年，将达5.5万人，占总人口比重将达20%。
三街社区共有农户2 308户，人口7 378人。除了79人为少数民族外，其余均为汉族。60岁以上老年人1 075人，占人口总数的15%。80岁及以上的有166人，占老年人口的15%。从被调查的101名老人的家庭结构来看，空巢家庭就占了31.7%，若加上独居、半独居的老人，则占到了41.6%。空巢老人的比例与全县的基本一致。
根据江川县老龄委的统计，全县老年人中99.6%的老人目前都是家庭养老，问卷调查结果也基本一致，即101名老年人全部都是家庭养老。不过，对目前养老模式“很满意”的只占40%，感觉“一般”和“不满意”的占60%，但是对今后5年的养老打算，有99%的老人选择“保持现状”，只有1%的老人选择“进养老院”。对于进养老院养老，有85.7%的老人认为是因为“没有办法，没有人照顾”，9.2%的老人认为是因为“儿女不孝”。而对于社区养老，则有84.2%的老年人根本就不知道什么是社区养老，9.9%的老年人则是“听说过，但不知道有些什么措施”。也就是说，虽然有六成的老人对目前家庭养老的方式并不是很满意，但由于他们大多数人对于养老院从心理上是排斥的，对社区养老则缺乏认知，所以也不会有其他选择，家庭养老对这些老人来说仍然是唯一选择。
（二）老年人经济来源较单一，贫困面较大
三街社区在2012年以前是一个村委会。因地处县城附近，从1996年修玉江大道时就被征地，2004年修建县看守所、2011年建职教小区、2013年建工业园区等诸多项目征地更多，致使三街社区一共被征用土地3 000多亩，其中水田就有2 000多亩，现有耕地仅1 964亩，其中水田1 345亩，旱地619亩，人均耕地仅0.28亩。虽然被征地村组居民得到了一定的征地补偿款，但数额不大，特别是1996年修玉江大道的征地补偿每亩水田才2万元，2004年为6万元，2011年增加到10万元，2013年增加到15万元（旱地补偿标准为水田的一半）。三街社区自1987年土地承包以后就再没有调整过土地，即1987年8月以后出生的人口和嫁进来的人口均无土地，结果是全村五分之二的人无土地，由于补偿款的分配是按照1987年承包土地的人口来平均分，导致无承包土地的人就分不到补偿款。另外，从征地补偿款的分配方式来看，村组一般是按照每人每年分配一定的金额，因不是所有的小组都被征地，且被征地的时间也有早晚，于是，各组村民得到的补偿款也标准不一。如有的小组每人每年发了500元，有的小组每人每年发1 700元。因此，征地补偿款并未显著改善村民的经济状况，但是对于没有其他经济来源或者其他来源更加不稳定的村民来说，征地补偿款就可能是家庭收入的主要来源。在回答“征地补偿款是否在您家收入中占大头”这个问题时，有27.3%的老人回答是肯定的，这个比例也是最高的，排在后面的依次是外出打工收入（23%）、粮食作物（20%）、经济作物（18%）等，其他如养殖业、做小生意、家人固定工资、土地或房屋租赁、低保及亲友接济等回答比例较低。从家庭年毛收入来看，回答在5 000元以下的占57.4%。认为自己的家庭收入在村子里属于“中偏下”和“贫困”的占59.4%。三街社区领低保的老年人有243人，占领低保居民总人数314人的77.4%，占老年人总数的22.6%；低收入老年人110人，占老年人总数的10.2%。这两个人群加起来就占了32.8%。这说明该社区老年人的贫困面较大。
三街社区尽管属于被征地的城镇周边农村，但并未像一些中心大城市周边被征地农村一样一夜暴富，反而由于土地大量减少又缺乏其他生计手段，致使该社区中约30%的劳动力不得不外出打工，其中绝大多数是在本县内打工。根据社区干部的了解，该社区中比较富裕的约有40多户，占全社区户数的1.7%，比较贫困的有314户，占总户数的13.6%。外出打工的家庭收入比无外出打工的家庭略高，但不稳定。据社区干部测算，农户家庭如果完全靠种地为生，那么在劳动力强、无人生病的情况下，一年连成本的收入也就是每人2 000～3 000元。目前除了部分青壮年（约有30%）外出打工以外，其余居民仍然以种植业为主要经济来源，主要种植烤烟、水稻和玉米，仅有少数农户散养猪、鸡、鸭。2014年共种植烤烟910亩，水稻400亩，其余为玉米、果树等。
（三）老年人健康状况堪忧，女性尤甚
从健康状况来看，三街社区老年人中属于病残的有63人，其中重度残疾的有43人。从卫生院的统计来看，三街社区共有65岁及以上老年人831人，其中男性398人，女性433人。在65岁及以上老年人当中患高血压的有260人，占该人群总数的31.3%，其中男性91人，女性169人；患糖尿病的有49人，其中男性21人，女性28人；患重度精神障碍的有6人，男女各3人。女性老年人患高血压和糖尿病的比例高于男性。
被调查老年人中有46%的人认为自己的身体“不好”或“非常差”，55.8%的人回答自己患有慢性疾病。52.6%的老年人认为自己的身体状况对日常生活的影响“非常大”或“较大”；68.3%的老年人因为“长期吃药或治疗需要花很多钱”；61.4%的老年人“需要休息，不能从事较重或较多的体力劳动”；31%的老年人因为身体原因（如眼睛看不清楚、腿脚不灵活、憋不住尿等）“不方便出门”；14.9%的老年人则是“平时生活不能自理，需要别人的照料”；79.8%的老年人认为医疗费用占家庭支出的大头。这说明不少老年人的健康状况不论是对其经济负担还是日常生活来说都有较大的影响。
（四）老年人的劳动负担仍然较重，女性更多还要承担家务劳动
从劳动负担来看，据社区干部的了解，三街社区60岁以上的老年人中约有80%的人还在干农活。从被调查老人的回答来看，在59位老人勾选的“最吃力”的事情当中，“洗衣做饭买菜扫地等家务活”是排在第一位的，占41.9%，第二是“下地干活”，占31.2%，第三是“照顾老伴或老人”，占17.2%。这说明不少老年人的劳动负担较重，与欠佳的健康状况比较而言是有些不堪重负的。从男女老年人的日常生活照顾来看，通过分析发现，男性老年人的吃饭和洗衣比女性老年人更多依靠在家的家人，女性老年人更多是依靠自己。这说明老年妇女的家务负担普遍比男性重，且她们的健康状况也普遍弱于男性，因此，在建立健全社区养老服务设施体系的时候，应当更多回应老年妇女的需求，切实帮助老年妇女减轻负担，改善健康状况，颐养天年。
（五）老年人享有养老保障和医疗保险，但水平较低
云南省以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障和老年人优待为主要内容的社会养老保障体系基本建立。从三街社区老年人享有的社会养老保障来看，基本养老、基本医疗和最低生活保障构成了老年人生活保障的安全网。
从养老保险来看，分为城乡居民养老保险和被征地失地农民养老保险两种。城乡居民养老保险从2011年开始启动，在2014年8月之前，分为新型农村居民养老保险（简称“新农保”）和新型城镇居民养老保险（简称“城居保”）。2种保险只是在个人最高缴费标准上有所区别，即新农保的个人最高缴费标准为500元，城居保的最高缴费标准为1 000元，所以为了建立公平、统一、规范的城乡居民基本养老保险制度，根据《中华人民共和国社会保险法》和《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），云南省从2014年8月起，颁布并实施《云南省城乡居民基本养老保险实施办法》，将符合条件的城镇居民和农村居民统一纳入该办法，实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式，个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，基础养老金与个人账户养老金相结合的待遇形式。个人缴费标准从100元增加到2 000元，共12个档次。在2011年7月1日前年满60周岁的参保人，不用缴费，每人每月领取基础养老金60元，2015年4月，提高到75元，从2014年7月1日补发。三街社区居民凡符合参保条件的，除了少数人以外，基本都参保，但多数选择较低标准参保。
从被征地失地农民养老保险来看，云南省于2009年1月1日起开始实施《云南省被征地农民基本养老保障试行办法》（云政发〔2008〕226号），提出要“按照统筹城乡社会保障制度建设的要求，采取个人、集体、政府三方共同筹资，统账结合的模式，建立被征地农民基本养老保障（以下简称‘基本养老保障’）制度”，并对个人、集体和政府三方的出资比例做了具体规定，同时提出“基本养老保障水平，应与当地经济社会发展水平及各方面的承受能力相适应，不低于当地城市居民最低生活保障标准”。江川县于2010年5月1日起执行《江川县被征地农民养老保险暂行办法》（江政法〔2010〕53号），明确规定了该办法适用于土地被完全征收和大部分征收后，人均耕地面积小于或等于0.3亩的农业人口。同时还规定了第一次被征地的，个人和集体合计缴费2 500元，县财政补贴2 500元；两次或多次被征地的，国家按个人和集体缴费的30%补贴，但最高不超过5 000元。农民参保后，个人缴费、集体补助和政府补贴进入个人账户，年满60周岁后按月领取养老金。三街社区被征地后，人均耕地面积已经不足0.3亩，且属于多次征地，符合该办法规定的参保范围和对象。但是，从参保情况来看，60%的三街社区农业人口即4 100多人参加了第一次被征地的失地农民养老保险，而只有不到200人参加了两次或多次被征地失地农民养老保险。原因是两次或多次被征地失地农民养老保险要求个人缴费8 500元，集体补助2 500元，国家补贴5 000元，虽然只用缴费一次，且从0岁就可以参加，但大多数村民觉得个人缴费太高，特别是不少老年人觉得自己不知道能活多少年，能领到的钱可能还没有交的多，且不参保的话，还可以得到集体补助的2 500元，参保不划算。
按照社区居委会的统计，截至目前，三街社区共有4 100多人同时参加了城乡居民养老保险和被征地失地农民养老保险，有2 000多人只参加了城乡居民养老保险。参加失地农民养老保险的人中只有不到200人既参加了第一次被征地失地农民养老保险，又参加了两次或多次被征地失地农民养老保险。作为一种激励，社区还对2011年参保的3 800人给予了每人100元的补贴。
从社会福利来看，三街社区80岁以上的老年人享受由政府发放的高龄或长寿补贴，80～89岁以上的151位老年人可以享受每月50元的高龄补助，14名90～99岁的老年人可享受每月100元的高龄补助，1名百岁老年人可领取每月300元的长寿补助。
综上所述，三街社区老年人均享有了社会养老保障但水平不高，2011年7月1日以前满60岁的老年人每月领取75元的基础养老金，这样的保障对已经失去了土地和劳动力的老年人来说更多是一种名义上的保障，保障水平相较于目前的社会消费水平、物价水平来说低得太多。
三、社区养老服务体系的现状及问题
养老服务体系，是指为老年群体提供服务的各种服务资源有效结合在一起，而形成的一个有目的性的功能整合有机体，体现了服务主体、服务内容、服务方式和服务对象的组合。这个服务体系的形成，应该既有利于政府的监管，又有利于服务提供者对服务的管理和对服务内容的挖掘，更有利于促使整个社会的养老服务品质得到提升，服务的总体输送效率和效果得到提高，从而能够有效地满足不同层次老年群体的各种养老需求。社区养老服务体系则是指在社区层面的按照政府主导、政策支持、社会参与、市场推动的原则，遵循与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展相协调的基本要求，对居家养老、社区养老、机构养老提供基本养老服务（日常照料、医疗护理等）和非基本养老服务（保健、教育、娱乐、社交等），以社会化养老服务体系为支撑，以实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所为、老有所学、老有所乐”进行的所有服务的有机整体。
从三街社区的养老服务体系现状来看，主要呈现出以下两个特点。
（一）社区养老服务目前以现金补贴为主
从三街社区现有的养老服务来看，主要包括生活补助、医保补助、健康保健、文体活动等方面。
三街社区从2001年开始就对70岁以上的老年人每人每月给予10元的生活补助，从2013年开始对年满55岁的女性和年满60岁的男性按照年龄段给予不同标准的生活补助，最低的是55～59岁，每人每月50元，最高的每人每月100元，全社区符合补助条件的有1100多人，社区每月仅此项开支就达8万元。
三街社区7 094个农业人口全部都办理了新型农村合作医疗保险，村委会为鼓励村民参保，从2004年到2014年，村民个人缴费全部由村委会补助。2015年个人缴费增加到90元，村委会为每个人补助60元，村民个人只需交30元。
健康保健方面，三街社区设有一个卫生室，有6名村医，在大街街道卫生院的指导下，为社区居民开展公共卫生服务。主要包括6岁以下儿童健康管理、妇女保健，65岁以上老年人健康管理、慢性病（高血压、糖尿病、重度精神障碍）管理、建立居民健康档案以及开展健康教育等。65岁以上老年人健康管理以慢性病管理为主，即高血压、糖尿病和重度精神障碍。根据公共卫生服务的要求，每年由乡镇卫生院和村卫生室配合对65岁以上老年人进行一次免费体检，体检项目主要包括血压、心电图、肝功、肾功、血糖、血脂等，一套体检项目合150多元。老年人免费体检是从2010年开始实施的，根据县卫生局的统计，来参加体检的老年人为80%左右，之后两三年有些老年人因为怕抽血，或之前没检出什么问题就不再参加体检，卫生部门采取发小礼物的方式来吸引老年人参加体检，有的卫生室甚至用车将行动不便的老年人拉到卫生室体检，还安排人搀扶老人，结果由村医通知老人。被查出患有慢性病的老年人就同时被纳入慢性病管理体系，首先是建档立卡，其次是一个季度上门随访一次，随访时进行简单体检，如量血压，并询问患者服药是否规律，督促患者按时按量服药。如果血压、血糖控制不好的，则要半个月干预一次。村医在每次体检后，都要及时填写每位老人体检的结果，并将资料上传到大街街道卫生院。另外，村卫生室每月要开展一次健康教育，通常以讲课或发宣传资料等形式进行。平时，村卫生室也可以开展一些常见病的诊疗，如感冒、发烧、腹泻等，卫生室的药品全部都是国家规定的基本药物，实行“零差利”销售，但药品种类不多，不能完全满足居民的用药需求。据村医反映，每天上午来卫生室测量血压的大多是妇女，三街社区居民中血压高、血脂高以及心脏有问题的也多是妇女。
三街社区的老年协会由17人组成，其中社区居委会5人，12个居民小组每个小组1人，小组的老年协会成员每人每月补贴200元，居委会的老年协会成员每人每月补贴70元。社区还支持老年协会开展针对老年人的活动，主要是广场舞和保健操。广场舞以中年和五六十岁的低龄老年妇女为主。保健操则适用于所有老年人，老年协会从2010年开始组织老年人每天晚上到老年人活动中心去做保健操，一般都有200多人参加。为了鼓励老年人参加，社区给老年协会1万元，各小组有1个专门管老年人的人给来参加保健操的老年人统计出勤次数，到年底时按照人数和次数将这1万元分给参加的老年人，一般每个参加的老年人可得30～40元。另外，2013年以前每年的敬老节，社区为老年人办伙食聚餐，2013年以后就未再办伙食聚餐，而是每位老年人发40元慰问金。
从文体活动来看，三街社区设有图书室，有藏书1 800多册，能为居民提供法律知识、农业科技、种植养殖技术等方面的学习借阅方便。还有一支文艺队，由30多人组成，以30多岁到60多岁的妇女为主，男性以演奏乐器为主。文艺队近年来在敬老节、春节适时组织队员编排节目为老年人、村民进行文艺演出。
（二）社区养老服务设施基本完备，但存在资源浪费的问题
作为社区养老服务的重要载体，三街社区的农村幸福院和社区居家养老服务中心已经挂牌。农村幸福院是由中央专项彩票公益金补助每个项目3万元，由村民委员会主办和管理，立足于为农村老年人提供就餐服务、生活照顾、日间休息、休闲娱乐等综合性日间照料服务的公益性活动场所。它的服务对象是农村中的高龄独居、空巢、五保、优抚、特困老人，具有“村级主办、政府扶持、群众参与、老人互助”等特点，是农村养老服务发展的方向。农村幸福院优先保障有需求的，特别是因子女长期外出务工经商或外迁，身边无人照顾的留守、独居老人和散居的“五保”老人，并逐步扩大到其他老年群体，而不仅是“五保”对象。从江川县的情况来看，从2013年开始建设的农村幸福院目前已经有19个，但因经费支持有限，基本上达不到其目标要求，目前能做到的仅仅是牌子挂起来，制度上墙，添置一些文化体育类的设施设备，仅能满足老年人的文化娱乐需求，三街社区也不例外。
三街社区居家养老服务中心于2014年建成中心用房1幢，配置了16张床及床上用品以及助餐用的灶具、炊具等。中心的建设成本共80多万元，其中由政府投入了40万元，社区投资40多万元。该中心所处院落中还设有老年协会、老年活动中心、卫生室等，能为老年人提供各种服务。居家养老服务中心的目的是为在家养老的老人提供生活照料、医疗康复和精神慰藉等服务，让老年人在熟悉的环境里，既能够在家庭中享受天伦之乐，又能够获得各种便捷的服务。然而，截至目前，该中心仍然未能运营起来，原因是没有愿意进入中心接受服务的老年人，而老年人之所以不愿意来，是因为要收费。一位老年人一个月要交800元，这个数目对于自身收入较低的多数三街社区老年人来说是超出了他们的支付能力的；他们的子女也不会为老年人进入中心、接受服务而交这笔钱，这也主要是由于这些中青年子女多数收入也不高，且要承担自己的小家庭的生活和孩子的教育等消费。另外，还有一个很重要的原因是老年人长期省吃俭用形成的消费观，致使很多老年人都觉得“自己在家随便吃点咸菜”就可以对付一顿了，交800元来中心吃两顿太过于奢侈。社区居委会对该中心的收费标准主要基于伙食、护理和工作人员工资等运营成本而制定的，也就是说，如果严格按照居家养老服务中心的运营要求来开展助餐、医疗康复护理等服务的话，收费就不可避免，否则中心将无法维持收支平衡。
综上可见，三街社区的养老服务以现金补贴为主，这些补贴主要用于补贴老年人的生活和医疗保健，数额虽然不多，但84.9%的老人认为养老金（老年人理解的养老金包含了城乡居民养老保险、被征地失地农民养老保险和社区发给老年人的生活补贴等三项）对自己的生活“比较有用”和“很有用”，这也进一步说明三街社区的多数老年人的养老现金收入水平较低，所以他们才会把这点养老钱看得很重。现金补贴来源于征地补偿款，惠及所有老年人。
但同时，作为新兴的农村幸福院和社区居家养老服务中心则处于一种效用低下，甚至闲置的尴尬中，尤其是社区居家养老服务中心，政府和社区投入了大量的资金，结果却是闲置不用。这反映出居家养老服务中心并非社区老年人所需，或者说中心本想提供的服务老年人并不买账，结合老年人及其家庭包括子女的经济状况来看，中心的服务所需费用明显超出了老年人及其家庭的支付能力。调查中有67%的老人明确提出自己不需要有人帮忙做日常家务，54.5%的老人认为即便村子里有能够负担得起的居家养老服务对自己的生活也是没有帮助的。这说明超过一半的老年人即便是在他们的支付能力范围之内也并不接受居家养老服务。
农村幸福院和居家养老服务中心其实在功能上非常类似，都是提供日间照顾的农村养老设施。就三街社区来看，目前两种设施都已具备，看起来很完备，但由于需要收费的就餐等服务无法开展，只能开展一些老年人愿意参与的文体活动，如广场舞和保健操等，导致两种设施都未能尽其用，造成极大的资源浪费。
四、原因分析
（一）传统性别规范将农村老年妇女置于不利处境
农村老年妇女虽然在人数上占优势，但受教育程度普遍比同龄男性低，虽常年从事农业生产和家务劳动，但其价值往往被漠视或低估，家务劳动不仅没有报酬，其价值不被承认，而且还被认定为妇女天经地义要承担的义务。目前农村60岁以上的老年妇女普遍生育多个子女，在常年的生儿育女、操持家务和田间劳动之后，她们往往疾病缠身且没有经济来源，只能依靠配偶和子女，自我的独立性被严重削弱，其弱势处境不辩自明。农村老年男性在寿命上不如女性，但其活着的时候，其劳动被赋予了较高的价值，一家之主的地位使男性拥有对家庭财产（如土地、房屋等）的决定权，自我的独立性很强。同时，传统性别规范将吸烟、喝酒等不良嗜好归结为男性的特权，男人们在一起喝酒是显示男性力量且联络感情的重要手段，相互递烟则成为男性之间交往的媒介之一。于是，很多由烟酒导致的严重疾病就过早地夺去了农村男人的生命，导致农村老年妇女的丧偶率较老年男性高出许多。农村老年妇女基本没有稳定的属于自己的经济来源，在丈夫去世后则要依靠子女，也很难摆脱其弱势处境。
传统男尊女卑的性别规范同样对男性产生了不利影响，但对于农村女性的影响则是系统性的，甚至是延续一生的。在一些贫困农村“男孩偏好”致使不少女胎无法出生，或是在出生后被溺亡或被遗弃；到上学读书的年纪时，也会由于家庭经济及父母的观念，被剥夺了受教育的权利。有的妇女常遭遇家庭暴力，这一系列加诸于女性的不公平剥夺了很多妇女应有的权利，使她们处于弱势地位。到了晚年阶段，农村老年妇女仍然无法获得与男性平等的地位，她们大多数缺乏自我供养的经济能力而往往被视为家庭负担，愈加弱势。
（二）养老政策有待于进一步完善
我国从中央到地方各级政府近年来十分重视老龄化问题，将老龄事业及相关的养老服务体系作为一个十分重要的问题，以专门的法律和政策的形式来凸显其重要性。2000年中共中央、国务院下发了《关于加强老龄工作的决定》，召开了第一次全国老龄工作会议，2001年国务院制定了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》，标志着老龄事业进入了一个新的发展时期。此后又制定了《中国老龄事业发展“十一五”计划纲要》和《中国老龄事业发展“十二五”计划纲要》。云南省、各州（市）及各县（区）也随即出台了省级、州（市）级和县（区）级的老龄事业发展的“十五”“十一五”和“十二五”规划。同时，养老服务体系也是各级政府十分重视并着力加以推进的老龄工作，近年来，从国家到省及州（市），也不断出台了一系列政策，如《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）的通知》（国办发〔2011〕60号）、《云南省人民政府办公厅关于加快推进养老服务事业发展的意见》（云政办发〔2010〕85号）、《云南省人民政府办公厅关于印发云南省社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）的通知》（云政办发〔2012〕119号）、《云南省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（云政法〔2014〕64号），各州（市）、县（区）也根据各地的实际情况相继出台了相关政策，老龄工作及养老服务体系建设工作在这些政策指导下有序开展，取得了成效。
然而，这些政策虽然对老年人进行了城乡、高龄、空巢、低收入等不同类型的区分，但由于老年男女两性对于养老服务的需求也是有区别的，所以我们认为养老政策有待进一步完善，最好能进行性别区分，针对不同性别的老年人采取不同的养老政策。
（三）服务设施重建设轻管理
在一系列关于养老服务业发展或养老服务体系建设的政策措施中，对于各类服务设施包括城市养老院、农村敬老院、城乡社区居家养老服务中心或站点、老年活动中心等的建设十分重视，运营和管理则相对被忽略。当然，由于我们国家在养老服务设施方面的历史欠账太多，短期内重视和加大养老基础设施建设是必需的，但不重视运营和管理，养老服务设施虽建设起来但无人来使用或管理不善，则会造成极大的资源浪费。如《云南省社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》中提出：“到2015年，基本构建覆盖全省的‘以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为支撑’的社会养老服务体系，基本实现每千名老年人拥有30张床位，70%的城市社区和10%的农村社区建立居家养老服务中心、站点（日间照料中心）。”该规划中规定了省、州（市）县各级对公办养老机构建设项目的资金承担比例，对民办养老机构建设项目予以补助，“民办居家养老服务中心（日间照料中心）：属城市的，新建项目每个一次性补助建设资金30万元，租赁项目每个一次性补助资金10万元；属农村的，新建项目每个一次性补助建设资金15万元，租赁项目每个一次性补助资金5万元。民办居家养老服务中心建成后投入使用的，每个每年补助24 000元运营经费”。且不说24 000元的运营补助对于那些虽投入使用但接受服务者人数寥寥的机构是杯水车薪，运营经费补助只适用于那些投入使用的居家养老服务中心，而对于建成后一直无法运营的这类机构该如何使其投入使用却无半点着墨。这反映出在建立健全以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系的工作中重建设而轻管理运营的不足。在这个不足的背后所折射出的是规划的制定没有看到老年人的需求与现实条件之间的差距，特别是农村老年人虽也有类似城市老年人的养老服务需求，但农村老年人经济保障水平低，在丧失劳动力以后就丧失了自我供养的唯一经济来源，他们多数是无力为自己购买服务的，从而导致建成的社区养老服务中心闲置浪费。
（四）缺乏社区层面的资源整合
其实不止在三街社区，目前很多社区都配备了医务室和村医、老年协会、老年学校、老年活动中心、农村幸福院以及居家养老服务中心等，这些服务设施或机构虽侧重点不同，但目标基本一致，都是为使社区老年人生活得更便利，在医疗保健、文化娱乐、生活照料等方面使他们获得基于社区的基本服务。但由于我国行政体制长期存在的条块分割，部门之间各自为政的问题很突出，这些为老年人服务的设施或机构往往是由不同的政府部门支持建设的，且列入到各部门的发展规划并成为绩效考核的重要指标，这样一来，各部门为了完成各自的任务，就会有各自的工作计划，这些工作计划的完成依赖于设在社区的各种设施或机构，于是，作为“上面千条线，下面一根针”的社区即便要想很好地整合这些设施机构也会遇到各种障碍，且有些社区因忙于应付各种事务，未能好好地考虑如何将这些为老年人服务的设施机构整合在一起。三街社区就是其中一例，为老年人服务只是社区工作的一个部分，虽然有了医务室、老年协会、农村幸福院和居家养老服务中心，但因未能很好地整合起来，致使该社区老人最需要的“生病时有人照料”的服务也未能开展。
五、对策建议
三街社区处于没有因被征地而一夜暴富的县城周边农村，在现阶段及未来较长一段时期的城镇化进程中，这样的社区其实已经出现了很多，而且还会随着城镇化进程的加快越来越多，因此根据三街社区的情况而提出的对策建议可适用于这一类农村。
（一）在依法征收土地的过程中，应加大对农村老年人养老保险的政府补贴或投入
针对目前农村老年人养老保障水平较低，微薄的养老金难以支撑起日常生活的实际，在依法征收土地的过程中，应该加大对农村老年人养老保险的补贴力度。从三街社区的情况来看，失地农民养老保险虽已开展，但这是对所有村民的统一政策，没有专门针对老年人的特殊政策。从前面的分析已经看到，三街社区老年人贫困面较大，即便将城乡居民养老保险、失地农民养老保险和社区发给老年人的生活补助等加在一起，很多老年人还是仅仅能够维持最基本的生活，加上老年人长期以来养成节约习惯，多数人在饮食上都是随便对付，甚至靠咸菜度日，这样一来，就会给身体健康带来威胁。如果有生病住院等情况，则要靠儿女补贴，增加了老年人对子女的依赖性。所以，各地在制定被征地失地农民养老保险政策时，应专门制定针对被征地已经年满60岁老年人的政策，加大对老年人的缴费补贴，或减免老年人的缴费金额，或增加一定比例的给付金额，使老年人能够减少对子女的经济依赖。
（二）政府应尽早出台对贫困失能、半失能老年人的家庭支持政策
家庭养老因具有机构养老无法比拟的传统、情感、心理及经济等优势，绝大多数老年人，尤其是农村老年人都将家庭养老作为其唯一选择，除非是没有子女的老年人。农村的家庭养老不同于城市的家庭养老，主要是因为大多数农村老年人自己供养自己的能力要弱得多，在经济方面依靠子女的程度要高得多，尤其是在患有比较严重的、导致自理能力下降的疾病的时候，他们对子女的依靠就不仅仅是经济上，还包括护理照料、情感支持等方面。而现阶段的农村中青年人普遍受教育程度不高，外出打工受到很大的限制，只能从事一些收入较低的苦活累活。当父母需要他们在身边照料的时候，打工就难以为继，打工收入也就中止。这样一些老年人尤其需要一些来自于外界的家庭支持，其中政府出台相应的家庭支持政策，将会使这类家庭的经济压力在一定程度上得到减缓。
养老家庭支持政策应包括对家庭本身养老资源的拉动政策和对家庭养老功能弱化进行补充的政策。前者包括购房、遗产等税收减免、增加与父母居住在不同地区的子女探望父母的探亲假日、奖励敬老孝老赡养老人的和睦家庭以及提供老年护理津贴等。后者包括对家庭成员免费提供老年健康、医学、护理、急救等知识和技能的培训咨询及上门指导、定期为居家老年人开展体检、对老年人居室进行安全和服务设施改造、以社区为基础成立临时或日托机构以及建立对长期（一年及以上）护理患病老年人的照料者一定休息天数的“喘息服务”制度等。
作为拉动家庭自身养老资源的老年人护理津贴制度是一种货币补偿方式，对于贫困失能、半失能老年人来说是一种雪中送炭的家庭支持政策。具体来说，可以根据老年人患病情况和家庭经济情况，制定不同标准的家庭护理津贴，最低标准应该是不低于该地区的城市最低生活保障。家庭护理津贴的发放有几个前提条件：首先，老年人所患疾病确实导致了其生活自理能力的下降，日常生活需要有人照料，身体需要有人护理，这种照料和护理确实需要相当一段时间，这需要医疗机构或医疗行政部门出具相关病情证明及所需护理周期建议等；其次，在老人所需护理周期内，无论是儿子／儿媳／孙子女或女儿／女婿／外孙子女或其他具有血亲或姻亲关系的亲戚（包括本人或配偶的兄弟姐妹／侄儿／侄儿媳／侄女／侄女婿或外甥／外甥媳／外甥女／外甥女婿等）均可承担照料和护理的责任；再次，护理津贴要根据对老年人病情和身体状况的评估确定标准和时间段，发放则要与照料和护理责任的确实履行关联起来，即谁履行谁领取，先履行后领取，不履行不领取；最后，照护责任履行与否以及履行的情况如何则靠社区工作人员定期和不定期的探访、评估来确定。
现阶段可以把老年人护理津贴制度与社区医疗服务、志愿服务以及社区居家养老服务中的上门服务等结合起来，使失能、半失能老年人的家庭照护真正实现以政策为支撑、社区为平台的联动模式。
（三）民政部门在农村建立社区居家养老服务中心之前应开展需求评估与可行性研究
从全省的情况来看，截至2015年末，全省12 200多个村委会中有732个已经建成了农村社区居家养老服务中心，但据了解，真正运营起来的最多占一半。为了尽量减少和避免目前在很多农村所建社区居家养老服务中心因闲置而造成的资源浪费，民政部门应该在建立之前开展社区老年人需求评估，首先了解老年人的生存状态和实际需求而不是政府部门所认为的需求，这是开展服务的基础和必要条件，但要使服务能够真正开展起来，就必须进行可行性研究。可行性研究包括：（1）老年人及其家庭包括子女的经济状况、支付能力以及支付意愿等方面的评估；（2）老年人及其家庭包括子女对拟开展服务的接受程度；（3）社区内部现有公共资源或服务的状况；（4）社区外部所能调动的资源，包括政府、社会组织、企业及个人等层面。综合这四个方面的情况进行分析，推论出该社区开展居家养老服务的必要条件和充分条件，并提出如果充分条件不足的话，还应该从哪里、如何去获得何种条件或资源，以及在何种状况下能够开展何种服务，等等。只有在进行了需求评估和可行性研究的基础上，才能对一个社区的居家养老服务中心做出建设及运营的措施建议，而不能仅仅根据政府相关规划目标的要求，在必要条件和充分条件都不能满足的情况下，盲目进行建设，就只能是建得越多，闲置得越多，资源的浪费就越大。
（四）政府购买服务应强化对农村社区低收入、失能、半失能老年人的倾斜
根据目前农村老年人的现实条件来看，农村社区的居家养老服务中心若完全按照市场化的路子来运营，起码在一定时期内是注定走不远，甚至走不动的。这就决定了政府需要加大对农村社区养老服务机构的投入或扶持，使其建成以后能够运营起来，这在一定时期内会增加政府的财政负担，但随着农村经济不断发展以及社区养老服务机构的良好运作，会促使人们，尤其是今后逐渐步入老年的人们改变观念，接受社区服务并愿意花钱为自己购买服务，政府的投入就可以逐渐减少直至完全退出，而社区服务机构的自我造血能力到那时也已经成长壮大起来了。
目前，随着政府购买服务的不断推进，农村社区居家养老服务也将成为其中一个重要的领域。政府在这个领域购买服务可以以不同的方式来开展：（1）在社区居家养老服务中心设两三个公益岗位，解决中心专职人员的工资福利待遇；（2）为社区中经济贫困的失能、半失能老年人提供免费的上门家政、送餐及医疗护理服务，这些服务可以用服务券的方式，即根据老年人经济状况和自理能力确定不同标准的补贴，将补贴以服务券的形式发放到老年人手中，老年人可以根据自己的需要来使用服务券，接受服务。
（五）社区应充分整合现有资源，构建具有性别敏感的社区养老服务网络
在上面四条措施建议未能变为现实之前，社区也可以充分发挥能动性，将社区现有的人、财、物等资源有机地整合起来，挖掘潜能，最大限度地为老年人提供力所能及的养老服务。
农村养老社区服务的本质就是村域网络资源的整合与运用，核心是村民的参与和合作，村民包括中青年人对老年人的志愿服务以及老年人之间的互助养老就是十分值得倡导的方式。中青年人对老年人的志愿服务可以挖掘社区中热心公益并且有一定时间的中青年人力资源，特别是应该将享受低保的、有一定劳动能力的中青年人的积极性调动起来，按照他们为老年人服务的情况，给予一定的现金或实物补贴，并在社区中公开表彰。这样一方面可以增强服务提供者的荣誉感，另一方面也是在宣传倡导尊老敬老、为老服务的精神。老年人之间的互助养老是指低龄、身体健康的老年人为高龄、自理能力差的老年人提供服务，然后，由老年协会根据其服务的时间、付出劳动的强度来给予一定的积分，再将积分类似“存款”存入每个服务提供者的“时间银行”中，待服务提供者年龄渐高需要别人服务自己的时候，就可以根据自己的积分情况要求别人为自己提供服务。老年人之间可以以亲戚、邻里等关系组成一个个小的“朋友圈”，这些小的“朋友圈”相互联结就形成了社区层面大的“朋友圈”。低龄老年人的供给是源源不断的，只要将低龄健康老年人的志愿服务精神激发起来，就可以为社区养老服务提供用之不尽的人力资源。村庄里的中青年人对老年人的志愿服务以及老年人之间的互助服务结合起来就构成社区养老服务的核心。
围绕该核心，将社区中现有的养老服务设施有机地整合起来，如居家养老服务中心、农村幸福院、老年活动中心等完全可以融合为一个一体化的服务网络，由老年协会牵头在现阶段将老年人愿意接受和参与的相关服务开展起来，如文娱体育活动、医疗保健等。开展医疗保健则应该与村卫生室密切合作，共享社区老年人的健康档案，在开展对老年人的体检等活动中，密切配合，实现社区层面的“医养结合”。针对老年妇女的健康状况较男性更糟糕且劳动负担更重，丧偶率高的实际，应在开展相应服务时更加关注她们，对于那些劳动负担较重的老年妇女，应发挥中青年人志愿服务的力量，帮助这些妇女减轻劳动负担。对于丧偶独居的老年妇女，应多开展适合她们的集体性文体活动，使她们能够尽可能多地与其他人交流，减轻其孤独寂寞感。对健康状况较差的老年妇女，社区卫生服务应重点关注她们，指导她们正确地就医、服药等，应选派女性医务人员为那些患有妇科疾病的老年妇女提供服务。同时，在社区层面倡导性别平等，鼓励男性承担家务劳动，减轻女性的家务负担。
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（作者单位：张宏文、杨晶、吴云梅，云南省社会科学院社会学所；吴璟，云南省社会科学院经济所）
【注释】
[1]《中国经济周刊》2015年3月3日。
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