“滇中一体化”愿景下澄江城镇化发展面临的挑战及问题

“滇中一体化”的目标导向，势必重塑澄江发展的“经济地理”与内部发展环境。一方面是巨大的城市集群发展红利，另一方面则是来自外部力量对澄江的巨大冲击，若不能因势利导，其必将使澄江的问题更加凸显，矛盾更加尖锐，面临的挑战更加巨大。据此，梳理“滇中一体化”愿景下澄江城镇化发展面临的挑战及问题，辨清自身“劣势”，建立预警机制，及早干预，规避可能带来的诸多问题，促进澄江城镇化的良性健康发展。

（一）发展与保护的矛盾更加尖锐：成败抚仙湖

澄江县因高原大湖“抚仙湖”的一池碧水而得天独厚，滋养一方；亦因其淡水资源的生态安全价值日益凸显而重任在肩，发展受限。发展与保护这一矛盾的综合体是澄江县面临的两难抉择。因此“发展与保护”是澄江县当下及未来最紧迫、最艰巨的任务。经济的发展尤其是工业化的推进，通常是以牺牲生态环境为代价的；很多情况下，我们也面临着“保护不发展、绿色不经济”的现实难题。滇中城市群一体化的启动，势必加速区域内人流、物流的流动。澄江丰富的旅游资源、良好的生态环境势将吸引巨大的人流涌入，而澄江旅游最具吸引力的便是“抚仙湖”。澄江县的抚仙湖蓄水量200余亿立方米，至今保持一类水质，是我国蓄水量最大的淡水湖之一，也是我国重要的战略水资源储备。由于抚仙湖是高原淡水湖泊，它的成因及其水量平衡的特点决定了它换水周期相当长，抚仙湖湖水滞留时间长达约200年之久，生态系统极其脆弱，湖水一旦受污染，很难在短时间内恢复。因此，澄江县的环保压力空前巨大。

（二）城镇化发展的最大难题：人地矛盾更加突出

1.耕地红线与城镇用地矛盾难以调和

按照2013年统计数据，澄江县国土总面积115.9万亩，耕地面积9.77万亩，人均可耕地面积0.69亩，并且山区比例大，坝区人均不足0.5亩，低于全省水平，属全国平均耕地较少的地区。农民对土地的依赖性大，2013年澄江县第一产业就业人数为7.4万、第二产业就业人数为1.2万、第三产业就业人数为1.7万。三次产业的就业结构为71.8∶11.7∶16.5，由此可以看出，第一产业的就业比重仍然很大。农民被束缚在土地上，一是造成土地不能轮闲，复种指数高，宜耕性、适种性下降，病虫害加重，土地分散化利用，耕地的集约化经营较为困难，农业污染面源问题难以得到有效控制。二是导致农民增收逐年困难，土地租金居高上涨，县财力无力拿出资金补偿，一定程度上制约了项目引进和产业结构调整，不利于城镇化的推进。

2.土地利用度并不高，城镇建设模块化、分散化现象严重

调研发现：县城驻地（凤麓街道办事处）城市建设缺乏规划，城市容纳人口能力有限，“城中村”现象突出。县城驻地附近的右所镇、龙街街道办事处，坝区面积较大，但自然村落遍布。一方面，村落建筑用地均是一家一户，人口容纳能力有限，并且将平整的坝区耕地切块化，难以规模化利用；另一方面，伴随人口的增长，农民对住房需求改善意愿不断增强，但是基于耕地保护，宅基地审批难度加大，民生住房需求得不到有效改善。

据此凸显了两大矛盾：一是守住耕地红线压力空前巨大，二是城镇化推进迟缓，民生住房需求改善困难。调研中发现，土地用地指标紧张不仅仅是个案，澄江县5个乡镇均存在这样的问题，业已成为其城镇化发展的最大“瓶颈”。

（三）抚仙湖旅游富民不兴镇、不富县问题尚需统筹

1.湖泊开发与城镇发展不能共生、互动

目前，抚仙湖旅游生命周期尚处于探查、参与、发展阶段，目前只是单纯地利用优美的湖光山色吸引游客，其特点是“空旷”，人们一眼就能看到整个湖泊的美景。这种一览无遗的游览方式，使游客短时间内就欣赏完湖泊然后离开，难于留住游客。澄江县县城就处于两难的尴尬境地。由于游客避开主城，直奔湖区，澄江县城的旅游服务功能不凸显，城市功能衰落，由此导致抚仙湖旅游开发未能给当地带来巨大经济增长价值，难以实现“湖城”互动，共生发展。

2.湖泊开发富了极少数人，却没有富县

尽管通过大项目引进，抚仙湖得到了有效开发；但是抚仙湖旅游只是富了沿湖周边村落，远离湖区的自然村落却没有享受到发展的红利。譬如：以右所镇沿湖某自然村为例，项目开发征地补偿6个亿；同时，他们依托低端农家乐模式，搞点个体旅游，也能赚钱，完全实现了“非农化”；但是在其周边不足2千米的其他村落，却没有享受到沿湖开发的红利，既不能享受相关补贴，亦不能从农业生产中转移出来。此外，沿湖旅游发展对全县财政收入影响甚小，仍未成为全县财政收入的主要来源。

（四）工业化快于城镇化，非农就业人口转移不足问题亟待破解

依照“城镇化—工业化”协同发展的事实经验与发展规律，我们绘制了两者不同阶段发展的匹配量表^[8]（见表7-6），以此观察澄江县工业化与城镇化的协调发展现状。基于就产业结构指标变动区间观察，澄江县2014年的三次产业结构为15.6∶42.5∶41.9，表明：澄江县已经进入工业化中期阶段，然而观察人口城镇化率、第一产业就业人员占比两项指标，2014年澄江县人口城镇化率仅为42.78%、第一产业就业人员占比仍然高达72%，据此表明：澄江县尚处于工业化初期乃至前工业化阶段。这种产业结构变化与城乡人口结构及就业结构指标的不一致性与矛盾冲突，传达了这样一个事实：澄江县的城镇化进程滞后于工业化。与此同时，产业发展对县域农业转移人口非农就业的吸纳能力十分有限，这一基本命题的判断凸显在户籍城镇化率与常住人口城镇化率的差值上（具体参见本篇城镇化现状分析）。城镇化与县域经济发展的失衡状态，将严重制约县域经济社会的可持续发展。

调研发现，工业化与城镇化失衡的主要原因在于澄江县产业结构单一，主要以磷化工为主。磷化工产业就业容量有限，难以消化与吸收来自农村的转移人口。

表7-6　城镇化与工业发展的演进规律对照表

续　表

注：匹配量表参照陈佳贵，黄群慧，钟宏武《中国地区工业化进程的综合评价和特征分析》；陈佳贵，钟宏武《西部地区工业化进程的综合评价和阶段性特征》等文进行修订得到。