（一）发展愿景：滇中生命之城、高原湖滨生态旅游城市
澄江县应依托境内资源禀赋、独特区位和较好的经济基础，将其城镇化发展的比较优势进行集成，以“天赐水源、秘境天山、生命摇篮、养生天堂”为城市形象定位，按照“文化是灵魂，交通是基础，项目是重点，生态是核心”的发展理念，以“生态旅游业”“文化创意产业”为核心抓手，充分利用“抚仙湖”“帽天山化石资源”“梁王山”，建立独具“滇中”特色的高原湖区“山水田园”城市（GCD Garden City District）、“动漫化石文化创意基地”，把澄江县打造成我国乃至世界最佳人居环境城市。与此同时，依托“滇中民居村落”改造，统筹城乡规划。在滇中城市群一体化进程中，积极拓展“城镇外向型功能”，分担滇中城市圈（经济圈）核心区部分中心城市功能；引导高素质人口流入和农业人口向非农转移；致力于建成昆玉旅游文化产业带上的“康体、休闲养生”、“文化创意”、“大学生创业创新”节点与枢纽，成为世界知名、全国瞩目的新兴旅游文化产业集群县，高原湖滨生态旅游城市。澄江县融入滇中城市群（经济圈）的战略体系如图7-9所示。
图7-9 澄江县融入滇中城市群（经济圈）的战略体系
（二）发展目标：城乡一体、产城融合、生态宜居、和谐发展
按照“健康城镇化、民生城镇化、平等城镇化、生态城镇化、可持续城镇化、创新型城镇化、制度创新性城镇化”的发展内涵，在机制城镇化方面，应实现三大目标。一是城镇转型升级：注重发挥市场机制的主导作用，推进人口、产业、资金、技术等要素的有效聚集，优化资源要素配置，实现城镇化由增长型向发展型转变；二是城镇化发展速度适中：城镇化的发展必须与经济实现协同发展，不能脱离经济基础，过快或滞后于经济发展；尤其是要建立城镇化健康发展的经济支撑机制，着力发展园区经济、县域经济、民营经济，激活城镇化健康发展的经济活力；三是城镇化发展水平适当：城镇化的发展水平应与产业发展水平相适应，两者保持在一个合理的比例关系上[9]，形成以非农化为导向的城镇化发展路径，着力培育城镇化健康发展的产业发展机制，立足区域生态、资源禀赋，因地制宜，创新发展生态产业，切实解决城镇产业发展不足、产业结构不尽合理的现实问题。
在体制城镇化方面，应实现三大目标：一是城镇发展布局合理：通过加强城镇化健康发展的体制顶层设计，注重城镇化发展的合理布局，形成大中小城市和小城镇的协调发展、优化城镇的空间结构布局和城镇规模；二是民生型城镇化建设：着力推进“人”的城镇化，破除户籍制度藩篱，建立健全社会保障体制，更加强调城镇的生活、消费功能，稳步推进农民有序进城，统筹城乡发展；三是可持续城镇化发展：一方面创新城镇化健康发展的运行体制，创新投融资体制，解决城镇化发展的资金瓶颈；另一方面注重文化传承与市场效用，建立城镇化健康发展的文化创新体制，将丰富多彩的文化资源转化成城镇产业发展的巨大资源，实现城镇化的永续发展。这三大目标是体制改革与完善的基本立足点。
据此，其发展目标定位为：坚持“人本主义”城镇化发展的核心要义，不断优化城镇发展空间，走“城乡一体、产城融合、生态宜居、和谐发展”的城镇发展道路，以县城建设为主体，以中心镇建设为重点，以新农村建设为支点，推动城乡协调发展。
（三）开展“八大行动”举措，培育融入核心能力
1.主城区文化形象建设工程，提升融入“品质”
旧城改造，新城拓展，要体现两类文化。化石文化、水文化。第一，空间上，给山造水，城市与山水相间。第二，内容上，引资，推进企业化经营模式，在信息化构建的基础上，开展“屏幕城市”建设，要让游客（居民）一踏入城市，就能感受到“山水气息”“化石生命”。
其中，屏幕型城市建设主要依托城市综合体的打造。城市综合体一方面能够提升主城区旅游服务功能，诸如：大型影院可将帽天山动物化石生动展现，将澄江山水搬到城市；另一方面能够节约集约利用土地资源，促进城市高效发展，可效仿法国巴黎“拉德芳斯”[10]，世界上第一个城市综合体，按照抚仙湖及周边地势地貌原型，建成城区内缩小版的“山水博物馆”。重点保护城市山水格局，突出对山体和水体景观的生态恢复和开发。提高山体水系的可见程度和可达性，提高城市山水景观质量，依托“荷藕种植”，力求达到：一城山色半城湖，将澄江打造成滇中最具“魅力人文”城市。
2.创新推进园区城镇化模式，构建融入“平台”
澄江县“一园三片”是未来城镇化发展的重要空间平台，也是澄江融入滇中城市群的外向型功能平台。第一，蛟龙潭片区定位于“轻工业加工基地”，无疑将为当地带来巨大的就业岗位与就业机会。在此园区建设过程中，澄江县政府可借鉴贵阳金石产业园在实践中的成功经验，农民以“土地入股”形式，参与园区建设。一方面土地权属不变，成为园区主人的农民能够参与企业盈利分红，且土地收益比以往高出10倍，此举增加了农民收入，化解了土地流转矛盾；另一方面，“土地入股”方式同时也节省了一大笔征地费用的支出，缓解了资金矛盾。与此同时，由于轻工业具有劳动密集型的产业优势，澄江县政府应通过配套优惠政策和措施，鼓励园区企业雇用本地农民，解决部分农民就业问题；另一方面，政府主导，加强失地农民的职前教育培训，努力提高农民工融入园区的素质和能力。第二，提古片区主要是生物制药产业。依托提古园区发展城镇化的最大优势就是其毗邻呈贡马金铺，是澄江融入滇中城市群（经济圈）的第一堡。因此，提古片区应积极对接马金铺，积极承接其产业园区的相关配套服务功能，打破行政区划，实现“两区”城镇建设的无缝对接。与此同时，积极申报省级大学生创业创新项目，争取落户澄江。第三，东溪哨工业园区为磷化工产业。一方面政府应在磷化加工产业链条延伸上下功夫，另一方面又要鼓励农民抱团发展，参与园区企业补链，参与园区企业产业链的供给与拓展，例如上游原材料供给、下游产品运销等。
3.开展科技农业旅游城市建设，创新融入模式
积极培育科技观光农业示范园区，整合右所镇、龙街街道毗邻县城的相关周边村组，在“三镇聚拢”发展思路下，引导群众对土地资源进行整合，科学规划，合理布局，采取招商引资或政府派员引办、领办、创办的方式，组建龙头企业或农民专业合作社将土地进行有效流转，大力发展现代农业。坚持“科技出效益、示范促带动”的原则，结合“三农”发展大规划工作的创新发展，有效整合农业示范样板建设、土地平整、扶贫开发等项目资金，根据村组实际，规划建设一定数量的农、林、水、畜等种养殖科技示范样板，同时加大试点范围内农田、沟渠、田间道路等基础设施的投入，通过科技示范种植养殖，引导带动群众充分利用科学进行种植养殖，提高土地产出效益，促进农业增效、农民增收。
此外，充分发挥澄江县地处滇中城市群核心圈层的地理优势与通勤优势，成立澄江县观光公社，大力发展休闲农业与乡村旅游。具体措施是，首先通过发挥农业教育基地的作用吸引年轻游客群来了解农业生产，体会农村生活的乐趣，规划市民农园；吸引中老年游客群进行农业生产活动，从而增加农村人口流动，带动地区活力和增加人气。在此基础之上，当地政府出资修建配套设施，开发滞留型市民农园，吸纳城市居民来此创业、居住。
4.将文化融入小城镇建设，提升融入“品位”
由于澄江人地矛盾突出，城镇化一定不要只在一个点上“摊大饼”，一定要“天女散花”，所以走小城镇小集镇的发展道路是必然的。“十三五”期间，澄江小城镇建设的重点就是海口镇的“仙湖古镇”项目。
因此，澄江“仙湖古镇”建设应积极挖掘其内在的文化底蕴。仙湖古城镇的“古文化”应有两点：其一，水下古城文化；其二，古关索傩戏文化。仙湖古镇在规划、建设中，积极推动区域内历史文化资源的挖掘和开发，打好古镇文化牌，以文化立镇，培育古镇之魂。
5.拓展环湖旅游业态，推进“城湖”互动，拓展融入“功能”
第一，发展通用航空。通用航空（General Aviation），是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。[11]例如德国梅尔斯堡旅游小镇开发的空中产品齐柏林式飞艇项目，拓展了旅游新业态。
第二，推动沿湖陆地项目。例如：山地自行车、湖边漫步系统，野营、运动场、体育俱乐部系统。其中，要把慢行交通系统积极融入“城市绿道”里，将城市主要公园、自然保护区、风景名胜区、历史古迹和城乡居住区等串联起来，成为供人们日常出行、休闲健身以及旅游观光的户外活动空间。
6.实施沿湖旅游项目清退计划，保障融入“成效”
澄江县最紧迫的任务就是要把湖边对湖水影响最大的低层次的生产生活方式退出来，方能实现旅游业态的转型升级，推动沿湖城镇发展，更好地保护好这潭水，纠正澄江旅游只富少数人、不富县的发展困境。在这一过程中，矛盾在所难免，有少数群众不想搬，因为搞点农家乐，搞点个体旅游，也能赚钱。“有少数干部也不想做这个事，怕做群众工作，怕得罪人，反正水体一时半会儿变不坏，任期内大可不必做。但是，如果大家都不敢做，不愿做，都只唱高调不做事，那抚仙湖迟早是要毁掉的”，前玉溪市委书记张祖林如是说。
7.开展创新型城市建设，加快融入“步伐”
在滇中一体化进程中，依托呈贡大学城，建立产学研协同创新机制，通过澄江良好的人居环境，完善创新服务体系，吸引大学城高素质人才进来，建立创新科技孵化基地、科技人才创业孵化园。
8.构建“城—镇”交通网络体系，奠定融入“基础”
结合城际铁路站点建设，在主城区中部区域布置一个集对外交通、城市公共交通和内部交通为一体的城市交通枢纽；建成城乡全覆盖的“城—镇—乡”交通网络体系。
（四）实施“双驱”战略，创新构建融入保障机制
1.城镇“外向型”功能发展机制
（1）倡导建立区域发展的功能划分与耦合联动机制
第一，协力维护公共休闲空间的生态品质，倡导生态治理的统筹协同取向。积极推进切实可行的城际协作机制，有针对性地进行明确的功能定位和适切的功能划分，以同一发展单元内部各构成部分之间形成的差异化的功能耦合与彼此联动，实现发展单元整体的科学发展。第二，依托滇中旅游资源，拓展澄江城镇旅游功能，构建“滇中”精品游线，拓展环境承载容量并形成拳头组合产品。昆明—石林—阳宗海—澄江化石地—抚仙湖；昆明—澄江化石地—抚仙湖—江川（李家山）—红塔区—晋宁（石寨山）；昆明—梁王山—马金铺—抚仙湖—帽天山—阳宗海—石林—九乡；昆明—石林—澄江化石地—抚仙湖—元阳梯田—红河；昆明—石林—澄江化石地—抚仙湖—大理—丽江古城—香格里拉；昆明—石林—澄江化石地—禄丰恐龙谷—大理—丽江古城—三江并流。
（2）营造创新发展环境，创新人才引进机制
第一，鼓励自主创新，加大创新载体建设，完善创新支撑体系，营造创新创业优良环境。推进模式创新，促进新技术和产业相互渗透融合，培育新服务和新业态。鼓励企业实行微创新，迅速提高产品和服务价值。坚持体制机制创新，通过改革创新和流程再造实现政府管理体制优化和政府效能提升。第二，要加大财政投入力度、整合省市县等各级人才资金，一方面是建立健全澄江县的人才发展基金，加快本地人才培育；另一方面是持续优化各类人才在社会保险、保障住房、子女教育、落户、税收、资助等方面的优惠政策，全面解决各类人才的后顾之忧。
2.城镇“内向型”功能发展机制
（1）建立严格的规划保障制度
第一，创新城镇规划理念。树立建设“紧凑型、集约式”城镇的规划理念。城乡规划要由扩张性规划逐步转向为限定城市边界、优化空间结构的规划，要按照保护生态、突出特色和保护坝区农田、建设山地城镇的要求，保持地域文化特色、民族特色和传统风貌。第二，完善城镇规划体系。完善从宏观到微观的规划编制体系。规划要细致到镇、自然村、村民小组；其中下一层级规划应符合并细化上一层级规划的内容，实现城乡规划全覆盖。注重城乡统筹，开展对村庄规划深入修编及保护发展规划、整治规划等专项规划编制工作。第三，划定永久基本农田界线。落实基本农田保护责任制，强化坝区耕地保护，将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为永久基本农田，实行严格管理、永久保护。设立基本农田重点保护区，设置基本农田统一标识牌和界桩，健全基本农田有关图表册和数据库，将基本农田落实到地块，落实到农户。第四，创新耕地占补平衡制度。进一步完善耕地占补平衡制度，坚持数量与质量并重，坚持先建备补、占优补优。杜绝占优补劣、占坝补山等降低耕地质量的不良现象。健全耕地质量等级评价制度，完善现有和后备耕地资源质量等级评定。全面实施耕作层剥离再利用制度，建设占用耕地特别是基本农田的耕作层应当予以剥离，用于补充耕地的质量建设。
（2）创新农民有序转移进城机制
建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制（见表7-8）。根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本分担主体和支出责任。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民纳入城镇住房和社会保障体系。
表7-8 澄江县农业人口市民化资金支持
（3）完善征地的程序，根除因征地引发的社会矛盾
征地连着拆迁，拆迁之后就是城镇建设，矛盾的起始就在征地。澄江县人地矛盾冲突严重，在城镇化推进过程中，征地引发的社会矛盾尖锐。征地虽然问题很多，但核心的问题还是利益的冲突，被征地者的利益与征用土地者利益冲突会造成社会的冲突，最终会体现为政府发展经济与民众安居乐业的冲突。本研究认为征地法规的改革应当体现三个方面的公正：第一是体现主体间利益的公平。政府作为引导者、规划者首先要把群众的利益放在首位，把政府与被征地群体平等起来，在法律法规的主体中引入被征地者，特别是在规划中要充分体现被征地者的知情权、谈判权和抉择权，保证被征地者利益的表达。第二是体现征地程序的公平。保证利益平衡就要有保证利益平衡的机制，就是要求征地程序公开、公正，确保每个征地环节相关利益者的参与权、协商权和否决权。第三就是权利的公平。许多征地拆迁都有政府行为的成分，许多“钉子户”采取极端的手段进行对抗，一个重要的制度缺陷就是法律的空白，政府与被征地拆迁者的纠纷无法上升到法律层面，政府的行政裁决实质上成为最终审判，无形中覆盖了被征地拆迁者的权利。
（4）构建城乡产业同城化建设机制，统筹城乡发展
长期以来，澄江县由于三次产业之间与城乡之间缺乏有效的联动发展，制约了产业的转型升级和区域经济空间结构的优化，形成了城乡经济的“二元”割裂态势。为此，澄江应着力构建城乡产业同城化建设机制，统筹城乡发展，即：通过高效、生态化的第一产业、低碳化的第二产业和现代多元化的第三产业组成相互依存、互动共生的产业链体系，促进文旅互动、城旅互动、农旅互动、工旅互动，有效促进城乡统筹发展，优化城市经济效率和空间整合，促使乡村经济空间从单一分散落后走向多元紧凑繁荣，加速城乡经济互动与区域经济空间一体化的进程。
【注释】
[1]本篇撰稿人：朱要龙（云南大学发展研究院博士研究生），罗淳（云南大学发展研究院教授）。
[2]依据《云南省滇中城市经济圈区域协调发展规划》（2009—2020年）、《滇中城市群规划修改（2009—2030年）》（公示稿）整理得到。
[3]参照黎熙.滇中城市群网络化联系研究［J］.对外经贸，2014（8）：105-108.
[4]参照《云南桥头堡滇中产业聚集区发展规划（2014—2020年）》整理得到。
[5]统计数据由滇中四州市2014年国民经济和社会发展统计公报整理得到。
[6]伴随人口老龄化趋势的加快，生态养老产业拥有巨大的市场需求空间。澄江县城镇发展定位于“休闲养生”；因此，依托适宜的人居环境，打造生态养老产业最具吸引力。
[7]资料来源于《抚仙湖周边开发和利用情况》。
[8]参照陈佳贵，黄群慧，钟宏武.中国地区工业化进程的综合评价和特征分析［J］.经济研究，2006（6）：4-15.陈佳贵，钟宏武.西部地区工业化进程的综合评价和阶段性特征［J］.开发研究，2007（1）：6-10.
[9]钱纳里“发展模型”认为：城镇化率低于非农化率，但是两者的偏差值基本在10个百分点左右，两者的比值在1.2左右。
[10]拉德芳斯城市综合体拥有完整的生态系统，拥有占地25公顷的公园，商务区内种植有400余种植物；优美的环境、完善的设施每年吸引约200万游客慕名而至。
[11]概念表达引自百度百科，网址：http：／／baire.baidu.am／。
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